São Paulo, quarta-feira, 6 de setembro de 1995
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Conheça a íntegra do Plano Plurianual do governo apresentado por FHC

Esta é a íntegra do Plano Plurianual, apresentado ontem pelo presidente Fernando Henrique Cardoso:

PLANO PLURIANUAL 1996-1999
O êxito do Plano Real, criando um horizonte de estabilidade econômica, permite ao governo anunciar ao país, após longos anos, um plano de desenvolvimento balizado pelo realismo orçamentário. O Plano Plurianual para o período 1996-1999 é, neste sentido, uma expressão fiel das demandas nacionais, em contraste com o que acontecia até 1994, quando os orçamentos, apresentados em termos nominais, tornavam-se rapidamente obsoletos.
A ação do governo nos próximos quatro anos será norteada por três estratégias gerais para o desenvolvimento: a construção de um Estado moderno e eficiente, a redução dos desequilíbrios espaciais e sociais e a inserção competitiva e modernização produtiva do país.
Elaborado em torno de diretrizes, objetivos e metas, o Plano Plurianual acena com metas de crescimento moderado, porém consistentes, e incorpora os efeitos das mudanças estruturais em curso, como a abertura comercial, o Programa Nacional de Desestatização e as reformas tributária, administrativa e previdenciária. As metas de crescimento do PIB são de 4% em 1996, 4,5% em 1997, 5% em 1998 e 5% em 1999.
O Programa de Investimento e Ação Governamental para os próximos quatro anos prevê uma mobilização de recursos da ordem de R$ 458,9 bilhões. Desse total, R$ 305,5 bilhões estão destinados a ações que resultam em serviços para a comunidade, excluindo os custos administrativos. Constam desse tópico repasses para o crédito agrícola, a merenda escolar, os benefícios do SUS, entre outros.
Os R$ 153,3 bilhões restantes referem-se a investimentos comprometidos com o aumento da competitividade da economia, a redução das desigualdades sociais e espaciais e a contribuição para a construção de um Estado moderno e eficiente. A União entrará com R$ 100 bilhões de recursos fiscais e buscará o restante em um sistema inédito de parceria de investimento com Estados, municípios e a iniciativa privada.
Do total de recursos mobilizados pela União, 78% serão destinados para investimentos sociais, em ações de justiça, segurança, reforma agrária, agricultura familiar, cultura e desenvolvimento social. A título de exemplo, o governo pretende investir R$ 8,3 bilhões nos próximos quatro anos, num programa de 2 milhões e 237 mil intervenções habitacionais, incluindo-se aí não só a construção de casas como também a produção e aquisição de lotes, a melhoria das residências e das condições de habitabilidade.
Na área de saneamento, o investimento previsto é de R$ 10 bilhões, com investimentos da União associados a recursos do FGTS e de programas em parcerias com Estados, municípios e iniciativa privada. A meta é dotar 6 milhões de residências com ligação de água e esgoto até 1999, beneficiando um universo de cerca de 30 milhões de pessoas.
A meta do governo para a área de educação é ampla, com prioridade para o ensino básico e para a valorização da escola e do magistério. Há objetivos ambiciosos, mas realistas, como o de assegurar a merenda escolar para um período de 180 dias/ano. Há também investimentos em promoção profissional, como o programa do bônus-livro, que pretende dar condições para que 2 milhões e 100 mil professores do ensino básico montem sua biblioteca particular.
Os recursos para a área de saúde serão da ordem de R$ 45,6 bilhões. O governo convocará os Estados e municípios para se integrarem ao esforço pela melhoria do quadro sanitário e pela modernização do Sistema Único de Saúde.
Na área de infra-estrutura econômica, o governo concentrará investimentos em transporte, energia e comunicações. Está prevista uma profunda revisão do sistema viário nacional, com a integração de rodovias, ferrovias e hidrovias em eixos de desenvolvimento. O transporte intermodal permitirá a redução do custo do frete e a diminuição dos elevados dispêndios de manutenção das rodovias.
Cerca de 8 mil km de rodovias, depois de recuperados ao custo de R$ 1,5 bilhão, financiado em parte pelos organismos multilaterais de crédito, serão repassados para a administração dos Estados, ficando a União responsável apenas pelos grandes troncos rodoviários que cortam o país.
As hidrovias terão seu curso regularizado, e o investimento em portos e embarcações entregues à iniciativa privada. O sistema ferroviário, atualmente quase um monopólio da União, terá o primeiro de seus trechos arrendados à iniciativa privada ainda neste ano. Outros se seguirão, sempre apoiados no compromisso do investidor privado com a modernização da malha sob sua administração. Estima-se que os investimentos necessários para a recuperação e modernização dos trechos mais importantes demandarão recursos da ordem de R$ 1,2 bilhão.
A título de exemplo, podem ser citadas como obras de viabilização dos grandes eixos de desenvolvimento, a duplicação da BR 101, a construção das ferrovias Transnordestina e Ferroeste, a restauração de grande parte da rodovia Cuiabá-Santarém, a construção do Porto de Sepetiba, no Rio de Janeiro, e a implantação na mesma cidade do Teleporto e do projeto de Desenvolvimento e Aproveitamento do Gás e do Óleo da Bacia de Campos.
A recuperação do atraso relativo do país na área de telecomunicações exigirá investimentos da ordem de R$ 31 bilhões no período 1996/1999. Isso somente será possível com a participação expressiva da iniciativa privada, pois as empresas do sistema Telebrás, mantida a capacidade de investimento demonstrada nos últimos anos, somente poderão realizar pouco mais de 50% desse total. O esforço de investimento projetado pelo governo permitirá dobrar a atual rede de telecomunicações, elevando o número de terminais telefônicos instalados de 14,2 milhões para mais de 33 milhões no final da década.
O governo propõe o estabelecimento de um novo modelo de financiamento e gestão dos projetos de irrigação e de obras hídricas, no qual Estados, municípios e iniciativa privada tenham papéis expressivos. Nesse novo modelo, o poder público integrado compromete-se a colocar 50% dos recursos, cabendo ao setor privado o restante, financiado pelo BNDES e pelo BNB. A meta é a ampliação da área irrigada em 430.421 hectares, nos próximos quatro anos. Para que o novo modelo tenha sucesso, o governo proporá a alteração da Lei de Irrigação.
As obras novas de infra-estrutura hídrica, a serem implantadas sob o novo modelo, em grande parte do Nordeste, pressupõem que a União assuma 60% dos investimentos e os Estados e municípios interessados os restantes 40%. A capacidade de acumulação de água pretendida no espaço de quatro anos é de 10.672 milhões de m3.
Para a agricultura estão previstos, nos próximos quatro anos, investimentos e dispêndios da ordem de R$ 23 bilhões, a serem financiados com recursos fiscais e diretamente arrecadados, com financiamentos externos e internos, e com recursos de Estados e municípios. O combate à miséria rural, através da garantia de maior acesso à terra e aos demais instrumentos de apoio para as famílias de produtores e trabalhadores rurais, constituirá prioridade da política social do governo voltada para o meio rural, tendo como propósito assentar 280 mil famílias nos próximos quatro anos.
SUMÁRIO EXECUTIVO
I. Cenário macroeconômico
O êxito do Plano Real abriu novas possibilidades de crescimento sustentado para o Brasil ao longo dos próximos anos. Além de ampliar o mercado consumidor devido ao aumento da renda real de amplos segmentos da população, a queda da inflação criou fortes incentivos à recuperação dos investimentos, sem a qual a retomada do crescimento tornar-se-ia efêmera, a exemplo dos surtos de crescimento observados na década de 80.
Apesar dos resultados já alcançados, o país ainda tem pela frente três grandes desafios econômicos: a continuidade da estabilização, a manutenção do crescimento e a consolidação da abertura externa.
Desse modo, a construção do cenário macroeconômico considerou os seguintes objetivos para os próximos anos.
Equilíbrio fiscal. A meta de equilíbrio das contas públicas será acompanhada de uma realocação dos gastos do governo, que privilegia as áreas sociais e o investimento público. A redução dos encargos financeiros da dívida pública permitirá um redirecionamento de parte dos recursos atualmente aplicados nessa rubrica de gasto. Destaca-se a estimativa de receita expressiva de privatização (2,5% do PIB), que será utilizada para abater parte da dívida pública e contribuir para a redução de seus encargos.
Crescimento econômico. Os dois primeiros anos do PPA serão um período de consolidação do ajuste macroeconômico e de implantação das reformas estruturais com vista à estabilização da moeda e à retomada sustentada do crescimento. Previsão para 1996 e 1997 é de taxas anuais de crescimento do PIB de 4,0% e 4,5%, respectivamente. Para os dois anos subsequentes, essa taxa deverá subir para 5% ao ano. O crescimento acumulado no período de quatro anos corresponde a quase 19%. Tal trajetória do PIB implica uma taxa média de crescimento da renda per capita no período de 1996-1999 de 3,3% ao ano, maior do que a taxa média histórica de 3,2% desde 1947, ano em que se iniciou o cálculo das contas nacionais.
Financiamento externo sustentável. A abertura da economia será conduzida de modo a manter o déficit em conta corrente do balanço de pagamentos sob controle. A contribuição da poupança externa não levará a problemas de endividamento excessivo, como observados no passado. Com relação à abertura comercial, destaca-se a implementação de medidas que assegurem as condições de competitividade para as nossas exportações, e desenvolvimento de mecanismos institucionais que protejam os produtores locais de práticas desleais de comércio.
A síntese do ambiente macroeconômico que deverá vigorar no período de vigência do PPA encontra-se na Tabela 1, anexo.
II. Estratégias e diretrizes da ação do governo
O Plano Plurianual (PPA) tem como premissa básica a necessidade de consolidação da estabilidade conquistada graças ao Plano Real. Esse esforço deverá ser acompanhado pela retomada gradual dos investimentos produtivos, deflagrando uma nova fase sustentada de desenvolvimento econômico e social do país.
O PPA estabelece três estratégias para o período 1996-1999:
Construção de um Estado moderno e eficiente. É essencial recriar as condições para que o Estado possa formular e executar as políticas públicas de modo eficaz, com capacidade para identificar e atender aos interesses maiores da sociedade. A construção de um Estado moderno depende não apenas de recursos, mas também da melhoria do corpo de servidores, para que as políticas públicas possam ser bem concebidas, adequadamente implantadas e rigorosamente monitoradas.
Redução dos desequilíbrios regionais e sociais. É uma antiga aspiração da sociedade brasileira. A inflação sob controle e a retomada do crescimento permitirão impulsionar esse processo. Para isso, serão estimuladas as vocações regionais, fortalecido o processo de descentralização e ampliados os recursos para a área social.
Inserção competitiva e modernização produtiva. A modernização da estrutura produtiva do país exige a consolidação da abertura da economia, a qualificação da mão-de-obra e a flexibilização das relações trabalhistas. A modernização da estrutura produtiva depende da qualidade e quantidade dos serviços de infra-estrutura econômica, da redução do "custo Brasil, do fortalecimento do papel do setor privado nos investimentos e do estímulo a setores com potencial de inserção internacional. Por sua vez, a qualificação da mão-de-obra exige a melhoria educacional -com ênfase na educação básica- e mudanças nas relações trabalhistas.
Com base nessas três estratégias definiram-se 23 diretrizes que orientarão as ações do governo no período 1996-1999.
III. Políticas e reformas para o desenvolvimento
A manutenção da estabilidade não requer apenas uma gestão competente da política econômica de curto prazo. É necessário criar condições para maiores investimentos e para o aumento da competitividade dos bens e serviços produzidos internamente. Para isso faz-se indispensável alterar dispositivos constitucionais que vedam a entrada de capital estrangeiro e que implicam rigidez orçamentária, ao lado de um sistema tributário que onera investimentos e termina por "exportar impostos.
A alteração de tais regras está contida nas propostas de emendas constitucionais enviadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, relacionadas com a reforma tributária, administrativa, da previdência, além das emendas sobre as finanças públicas a serem enviadas, e sobre a ordem econômica, já promulgadas ou em fase de apreciação pelo Senado Federal. Essas reformas deverão contribuir para a remoção de entraves à competitividade, para o avanço do Programa Nacional de Desestatização, para a promoção dos investimentos, bem como para a reforma do Estado.
Reforma Tributária. Dois principais componentes do "custo Brasil são os encargos tributários e trabalhistas, cuja atenuação é uma exigência indispensável ao desenvolvimento econômico. Desse modo, a proposta enviada ao Congresso contempla os seguintes objetivos: a) desoneração das exportações, mediante o aproveitamento integral do crédito tributário de IPI e do ICMS; b) estímulo aos investimentos e a melhoria da produtividade por meio de concessão de crédito do IPI e do ICMS incidente nas máquinas e equipamentos nacionais ou importados; e c) apoio à modernização da agropecuária e da agroindústria e estímulo à produção de alimentos, mediante a não-incidência do ICMS sobre insumos e implementos agrícolas e redução do ônus tributário sobre os produtos da cesta básica.
As contribuições sociais também são alvo das mudanças para elevar a competitividade dos produtos brasileiros. Prevê-se a futura fusão do PIS e da Cofins em uma única contribuição sobre a receita, que poderá ser graduada em função da natureza da atividade exercida pelo contribuinte, e a redução dos encargos incidentes sobre a folha de salários.
Desestatização e promoção dos investimentos. A competitividade dos produtos brasileiros dependerá também de um substancial aumento dos investimentos em infra-estrutura, cuja contração, nos últimos 15 anos, levou à deterioração do sistema viário, ao desaparelhamento dos portos, à perspectiva de escassez de energia e ao atraso tecnológico já acumulado no setor de telecomunicações. A posição quase exclusiva que o Estado deteve no passado com respeito à infra-estrutura não pode mais ser mantida. Faz-se indispensável, hoje, avançar na direção da maior participação do capital privado no financiamento e na gestão dos serviços de transporte, energia e telecomunicações.
As principais medidas na área de privatização são: a) ampliação da abrangência do programa; b) aumento da participação de pagamento em moeda corrente; c) adoção de um marco regulatório para a exploração de serviços públicos; e d) solução de antigas pendências que dificultam a privatização de empresas que já se encontravam no programa, a exemplo da Light, cuja cisão viabilizará a venda da empresa.
As novas leis de concessões, que estabeleceram as bases legais para atuação do setor privado na prestação de serviços públicos, complementam o arcabouço das mudanças institucionais necessárias ao avanço das privatizações.
Reforma do Estado. Outro objetivo das reformas é resgatar ao Estado condições efetivas de decidir melhor sobre o gasto público, tendo em vista o atendimento de suas responsabilidades básicas e a redução das disparidades sociais e regionais. Na situação vigente, tanto o governo federal quanto os governos estaduais e municipais estão com sua capacidade de investimento comprometida pela rigidez orçamentária, que também impede qualquer tentativa de redistribuir recursos e atender a prioridades de gastos. Assim, para flexibilizar a administração pública e recompor a capacidade do Estado de prover os serviços públicos de modo eficaz é indispensável promover alterações do texto constitucional.
Reforma da Previdência Social. A retomada da capacidade de o Estado financiar políticas regionais e sociais com recursos fiscais depende, também, de uma solução duradoura para os desequilíbrios econômico-financeiros da Previdência Social. Não há dúvida de que a permanência desses problemas estruturais inviabilizará, no médio prazo, o pagamento de benefícios previdenciários. Por isso, o Poder Executivo elaborou uma proposta de reforma que, além de promover a restauração do equilíbrio atuarial e financeiro dos sistemas, fortalecerá os princípios de equidade e de justiça social.
É importante salientar que a proposta preserva os direitos adquiridos dos atuais aposentados e pensionistas, bem como dos trabalhadores ativos que já cumpriram os requisitos para a obtenção de seus benefícios.
IV. Investimentos e ação governamental
A partir das estratégias, diretrizes políticas e reformas apontadas, foram analisados e estruturados os projetos e ações que serão implementados pelo governo e/ou por ele apoiados no período de vigência do PPA.
A tabela 2 anexa consolida os valores estimados para os investimentos e o custeio dos projetos e ações, segundo as áreas de aplicação.
O conjunto de projetos e ações considerados neste PPA deverá envolver recursos públicos e privados da ordem de R$ 459 bilhões no período 1996/99 (ou de R$ 274 bilhões se excluído o pagamento de benefícios da Previdência Social). Parte desses recursos, R$ 153 bilhões, estará destinada à realização de investimentos e um montante expressivo, R$ 121 bilhões (excluída a Previdência), será aplicado no custeio de programas de ação continuada, notadamente na área social.
Estima-se que, além dos recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social (R$ 318,4 bilhões ou R$ 133 sem considerar a Previdência), a programação dos investimentos e custeio poderá contar com recursos de governos estaduais e municipais (R$ 17,3 bilhões), externos (R$ 24,3 bilhões), privados (R$ 39,3 bilhões) e R$ 59,6 bilhões de outras fontes, como recursos de empresas estatais, FGTS, fundos constitucionais etc.
O governo trabalha com a expectativa de uma participação importante do setor privado e das outras esferas de governo para viabilizar os investimentos e ações definidos pelo PPA. Em algumas áreas, como é o caso da infra-estrutura, espera-se uma significativa participação do setor privado nos investimentos previstos. Isso significa profunda mudança em relação ao padrão de financiamento do passado, caracterizado pela quase exclusividade dos investimentos públicos.
Projetos e ações prioritários. Dentro do conjunto de projetos e ações previstos no PPA, alguns foram classificados como prioritários em vista de seus efeitos dinamizadores e estruturadores de outros projetos e ações do setores público e privado. Para assegurar uma maior racionalidade na aplicação dos recursos e maximizar os benefícios do investimento público foi considerado o fato de que existem projetos em andamento que, pelo seu estágio de execução, deveriam constar da lista dos prioritários.
Os projetos e ações prioritários foram divididos em três grupos de acordo com seus objetivos.
Projetos e ações estruturadores. Parcela predominante desse conjunto de projetos e ações está voltada para a eliminação de gargalos ao crescimento e a melhoria da eficiência do sistema econômico, incluindo empreendimentos que reduzam o "custo Brasil.
Considerou-se, portanto, a magnitude do impacto desses projetos e ações nos chamados fatores sistêmicos ou estruturais de competitividade, como é o caso dos gastos nas áreas de energia, comunicações, ciência e tecnologia, educação e agricultura. Os investimentos no setor transporte foram considerados na perspectiva de redução dos desequilíbrios espaciais e de integração nacional e continental.
Projetos e ações para a redução dos desequilíbrios espaciais. Os projetos e ações selecionados visam fortalecer e consolidar os eixos de desenvolvimento, caracterizados pela nova geografia econômica do país. A premissa básica utilizada é a de que a concentração e coordenação das intervenções em determinadas regiões provocam impacto mais positivos sobre o restante do sistema econômico nacional e regional do que uma atuação dispersa ou generalizada. Tratam-se de empreendimentos complementares aos projetos e ações em energia e em comunicação, integrando, portanto, o conjunto dos esforços para a reconstrução e modernização da infra-estrutura econômica do país.
Os investimentos estão direcionados para cinco eixos de integração nacional e dois eixos de integração internacional, além de intervenções em áreas especiais:
Principais eixos de desenvolvimento (*)
- Eixo de Integração Norte-Sul
- Eixo de Integração Oeste
- Eixo de Integração Nordeste
- Eixo de Integração Sudeste
- Eixo de Integração Sul
- Saída para o Caribe
- Saída para o Pacífico
- Áreas Especiais
Recursos hídricos no Nordeste
Ações federais no Rio de Janeiro
Infra-estrutura para o turismo
(* Ver em anexo o mapa e os quadros dos principais projetos e ações).
Os subespaços nacionais foram definidos a partir da análise das potencialidades regionais, da dinâmica espacial do desenvolvimento recente do país e dos requisitos necessários a uma integração dinâmica do país na economia mundial.
Projetos e ações para a redução das desigualdades sociais. O compromisso principal do governo federal e um dos seus maiores desafios é o desenvolvimento de políticas voltadas ao oferecimento de serviços públicos essenciais.
Esse constitui o principal bloco de gastos do governo federal e visa reduzir as desigualdades sociais mediante a descentralização efetiva das ações e os ganhos expressivos de eficácia na alocação de recursos públicos que deverão permitir sensível melhoria na oferta de serviços básicos à população.
Para a redução das desigualdades sociais o governo concentrará esforços nas áreas de educação, saúde, previdência e assistência social, trabalho, habitação, saneamento básico, desenvolvimento urbano, cultura, justiça e segurança pública com base nas seguintes linhas de ação.
Ação do governo na área social
Realizar esforço continuado de melhoria dos serviços básicos de responsabilidade pública. Essa melhoria compreende a ampliação da cobertura (como por exemplo, nas áreas de educação e infra-estrutura urbana), o aumento da qualidade dos serviços prestados (fundamental nas áreas de educação e saúde), aumento da eficácia do gasto, aí incluída, quando pertinente: a focalização mais adequada e a elevação do seu conteúdo redistributivo.
Dar prioridade a programas e ações que aumentem a capacidade do país de gerar mais e melhores postos de trabalho e oportunidades de obtenção de renda. Neste Plano Plurianual esta preocupação está presente no conjunto das ações aqui propostas, tanto na área social (retomando os programas de investimento em habitação e saneamento básico), como nas outras áreas de atuação governamental (por exemplo, incentivo às atividades voltadas para o turismo).
O Programa Comunidade Solidária é peça fundamental na estratégia de atuação do governo na área social. Por seu intermédio serão mobilizados maiores recursos e instituídos novos métodos de gestão para que os desafios possam ser melhor enfrentados.
As prioridades do Comunidade Solidária confundem-se com as mencionadas nas principais áreas de atuação do Governo no campo social. Constitui ele uma nova forma de conduzir a atuação do Governo Federal com vistas ao combate à pobreza. Seu princípio básico é o da participação e parceria entre a sociedade e o governo em suas diferentes esferas.
É preciso ter presente que o papel do governo federal na área social deve ser cada vez mais normativo, coordenador, regulador e avaliador, descentralizando-se a execução das ações para as demais esferas de governo. Além disso, o governo se empenhará para que essas ações sejam realizadas com participação crescente dos diferentes segmentos da sociedade, tanto para propor e controlar, como para colaborar, sob diferentes formas de parceria, na execução dos programas.

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