Alan Marques - 19.nov.98/Folha Imagem

O ex-ministro das Comunicações Luiz Carlos Mendonça de Barros

da Redação

O texto publicado a seguir é um resumo da justificativa apresentada por Luiz Carlos Mendonça de Barros, André Lara Resende e Pio Borges acerca de sua participação no processo de privatização do Sistema Telebrás. Essa justificativa foi encaminhada ao Tribunal de Contas da União, que investigava o caso, em janeiro deste ano.
Mendonça de Barros, na época dos fatos em questão, era ministro das Comunicações. Lara Resende presidia o BNDES, e Pio Borges era vice-presidente da entidade. O resumo foi preparado por seus advogados e está sendo publicado pela Folha para permitir ao leitor conhecer sua versão em detalhes.

Resumo da Justificativa apresentada por LUIZ CARLOS MENDONÇA DE BARROS, ANDRÉ PINHEIRO DE LARA RESENDE e JOSÉ PIO BORGES DE CASTRO FILHO no Processo nº 927.764/ 1998-9, do Tribunal de Contas da União.
1. (...) o Plenário desse E. Tribunal de Contas da União determinou a audiência dos signatários, para que apresentem suas razões de justificativa "acerca dos atos de negociação direta com possíveis participantes do processo de desestatização da Telecomunicações Brasileiras S/A TELEBRÁS (...)".
2. (...) A audiência dos signatários se prende ao notório episódio do "grampeamento" de conversas telefônicas relacionadas à desestatização da Tele Norte-Leste Participações S.A. Cabe notar, antes de mais nada, o seguinte:
(a) a existência das gravações nada mais significa do que a evidência do crime de interceptação telefônica clandestina e não possui qualquer valor probatório sobre o conteúdo atribuído às conversações. Este fato foi bem lembrado, aliás, pela própria Equipe de Inspeção autora da proposta de encaminhamento;
(b) as gravações, ainda que se abstraísse a ilicitude da sua captação, foram editadas e o seu conteúdo foi retirado do contexto dos atos efetivamente praticados pelos signatários, na condução da desestatização da Tele Norte-Leste;
(c) o signatário Luiz Carlos Mendonça de Barros, nos esclarecimentos que prestou ao Senado Federal, na qualidade de Ministro de Estado das Comunicações, embora respondesse ao questionamento dos Srs. Senadores da República sobre o conteúdo dessas gravações, em nenhum momento confirmou ou admitiu que elas refletissem, com fidelidade aos fatos ou à intenção e à vontade das autoridades envolvidas, os atos praticados;
(d) jamais admitiu a procedência da acusação de que ele, ou os Srs. André Lara Resende e José Pio Borges de Castro Filho, houvessem realizado "gestões visando à formação e viabilização de consórcios" ou "interferência em favor do Consórcio Itália Telecom"..
3. As autoridades responsáveis pela condução do complexo processo de desestatização das doze empresas de telefonia, resultantes da cisão parcial do Sistema Telebrás, agiram sempre nos limites dos seus poderes, deveres e responsabilidades, e buscaram, na prática dos atos que eram de sua competência, a plena realização e consecução da sua finalidade. Trata-se, como é notório, de uma das mais bem sucedidas e exitosas operações de privatização não apenas do Brasil, mas de todo o mundo. A considerar-se o preço obtido, de R$ 22 bilhões, representando um ágio de 63% sobre o preço mínimo estabelecido, é a que maior resultado alcançou, nacional ou internacionalmente. A consecução desse resultado exigiu do Ministério das Comunicações e do BNDES a realização de um intenso trabalho, na fase de "pré-leilão", nela promovendo providências e atos destinados a:
(a) determinar a modelagem dos leilões; (b) divulgar o programa de desestatização e o seu quadro regulatório, com o objetivo de estimular o interesse das principais empresas mundiais de telecomunicações em participarem dos leilões; e (c) acompanhar os processos de formação dos consórcios interessados nas aquisições.
II - ASPECTOS JURÍDICOS E INSTITUCIONAIS DA PRIVATIZAÇÃO DA TELEBRÁS.
a) Normas gerais.
4. O PND, de natureza e magnitude sem precedentes no país, foi objeto de regulação específica, que previu diversas modalidades operacionais para a execução das privatizações. Entre essas modalidades se incluía, por exemplo, a abertura do capital das sociedades estatais, com a renúncia ou cessão dos direitos da União, total ou parcialmente, à subscrição dos respectivos aumentos do capital social.
A Lei nº 9.472, de 16.7.97, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações e sobre a criação de um órgão regulador do setor, em título próprio e específico, o seu Livro IV, estabeleceu os comandos a serem observados na reestruturação e desestatização das empresas integrantes do Sistema Telebrás. No art. 91 dessa lei está a previsão de que a desestatização das companhias seria realizada pela alienação dos seus controles acionários, fosse mediante a venda de ações ou mediante a cessão do direito de preferência para a sua subscrição, em operações de aumento de capital. Os arts. 195 e seguintes, por sua vez, estabelecem os princípios e procedimentos de acordo com os quais se faria a desestatização do Sistema - um conjunto harmônico e especialíssimo de regras, cuja existência se explica e justifica, mais uma vez, pela necessidade de que esses mandamentos legais fossem consentâneos com a dimensão social e financeira do fenômeno regulado, totalmente diverso de corriqueiras operações de compra e venda de bens ou serviços.
5. Pode-se depreender, do conjunto dos dispositivos dessa lei, que o objetivo central da reestruturação do setor de telecomunicações consistiu na "transformação do monopólio público, então provedor dos serviços, em um novo sistema de concessão pública a operadores privados, fundado na competição e orientado para o crescimento da universalização dos serviços", como está salientado em documento do BNDES, sob o título "A Privatização do Sistema Telebrás". Esse relatório mostra que a concepção do modelo estava baseada em três princípios, a saber, a regulação pelo Estado, a concorrência privada e a universalização dos serviços, que foram objeto dos seguintes regulamentos: (a) quanto ao papel regulador do Estado, o Decreto-lei nº 2.338, de 7.10.97, que disciplinou o funcionamento da nova agência governamental, a ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações, cujas atribuições são a regulamentação, fiscalização e controle do setor;
(b) quanto à estruturação da concorrência privada, o Decreto nº 2.534, de 2.4.98, que aprovou o Plano Geral de Outorgas, pelo qual foram definidas (i) a divisão do país em três áreas delimitadas para atuação dos prestadores de telefonia fixa comutada e a concessão para uma operadora de longa-distância, a Embratel, (ii) as bases de concorrência nos serviços fixos e de longa-distância, com a decisão de que, após o leilão do Sistema Telebrás, seriam licitadas autorizações para a atuação de quatro "empresas-espelho", três de telefonia fixa e uma de longa-distância, para concorrerem com as empresas privatizadas, e (iii) a liberdade do mercado, a partir de 31.12.2001, para as concessionárias que cumprissem suas metas de cobertura previstas no Plano de Metas a seguir referido; e (c) quanto à universalização dos serviços, o Decreto nº 2.592, de 15.5.98, que aprovou o Plano de Metas pelo qual foram estabelecidos os quantitativos para a extensão dos serviços de telefonia e padrões de qualidade, a serem observados e cumpridos pelos novos concessionários do serviço.
b) Submissão aos princípios constitucionais
6. A despeito das especificidades citadas, é claro que todo o conjunto de atos administrativos, relacionados às privatizações - e a despeito, também, da expressa exclusão da aplicação da Lei nº 8.666/93 - , está estritamente vinculado aos princípios constitucionais básicos que informam a disposição dos bens públicos, a saber, a moralidade, publicidade, isonomia e impessoalidade.
7. Sem embargo, em situações inumeráveis, mas presentes indubitavelmente nos casos das privatizações, impõe-se a necessidade da atuação dos administradores junto a interessados e potenciais participantes do certame público. Isto ocorre, entre outras razões, porque, nesses casos, constitui dever desses administradores realizar prévias prospecções do mercado e a divulgação dos dados relacionados às companhias a serem desestatizadas, acompanhar a formação e o aperfeiçoamento de grupos empresariais interessados e fornecer-lhes, com amplitude, as informações necessárias, como assinalado, diversas vezes, nestas razões - tudo com o sentido e o objetivo de estimular a maior participação de interessados, obter o melhor resultado na venda e ver o serviço público entregue a agentes privados capacitados ao cumprimento das suas metas.
Para tanto, prevalecem os princípios constitucionais citados, mas não só: prevalece também o princípio do "bonus viri", de acordo com o qual o administrador, independentemente de qualquer ordenamento específico, está obrigado, por força da sua vinculação aos fins colimados pela administração pública, a pautar-se de modo a realizar o bem público.
Assim, é preponderante, na visão do administrador de bens ou recursos públicos, o princípio da finalidade, que corresponde, na Constituição Federal, ao princípio da impessoalidade. De acordo com o que ensina HELY LOPES MEIRELLES, por esse princípio se exige que "o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo".
8. A verificação do atendimento a esses deveres e limites pelos signatários, quanto aos atos relacionados à privatização da Tele Norte-Leste Participações S.A., estará, por certo, indissociavelmente vinculada à consideração das finalidades das suas gestões e das especificidades dos processos de desestatização. Nesses processos, como ficou visto, não ocorre a pura e simples venda de um bem público, mas a realização de um ambicioso e complexo programa que tem as finalidades, extensivas aos Estados-membros e Municípios, de redimensionar o papel do Estado na economia; de gerar recursos, de colossal expressão financeira, para sua essencial aplicação no ajuste fiscal; e no caso, embora não apenas nele, das empresas do Sistema Telebrás, de assegurar a continuidade e o aperfeiçoamento dos serviços públicos de telecomunicações.
Não só isto, essa verificação, no contexto da justificativa determinada por esse E. Tribunal de Contas, passará ainda pela identificação, sem distorção mendaz, mal-intencionada ou oportunista, dos atos efetiva e realmente praticados pelos signatários.
c) Especificidades.
9. As privatizações apresentam especificidades que as diferenciam, em relação aos objetivos buscados, das demais licitações promovidas pelo Poder Público. Essas particularidades se projetam, basicamente, nos seguintes aspectos: (a) inexiste um mercado demandante natural, onde atuem empresas com objetos sociais correspondentes ao da licitação, como ocorre, por exemplo, com as construções ou aquisições de bens e serviços em geral;
(b) as alienações realizadas com as privatizações são eventuais e pontuais, envolvendo, entretanto, importâncias substanciais, quando comparadas com os investimentos correntes normais de uma empresa;
(c) no caso das privatizações das empresas públicas de prestação de serviços, tem sido o padrão da experiência brasileira uma importante mudança do arcabouço regulatório em que vai operar a empresa privatizada, mudança essa que agrega incertezas quanto à futura relação entre a concessionária dos serviços e os órgãos reguladores desses serviços;
(d) em razão das dimensões das empresas a serem privatizadas, principalmente na área de serviços públicos, e da persistência dos monopólios públicos mantidos ao longo de várias décadas, inexistiam empresas privadas em operação nesses mercados. Isto obrigava a que capitais de outras áreas da economia brasileira, bem como de outras nações, fossem mobilizados para criar a demanda competitiva para a aquisição dos controles acionários detidos pela União Federal. Reforça esta característica do programa de privatizações brasileiro o fato de haver sido eleita a venda em bloco do controle acionário, como forma de maximizar o valor de venda da posição acionária do Governo.
10. Outra importante diferenciação do programa das privatizações diz respeito aos volumes de recursos nelas envolvidos. Somas consideráveis de recursos financeiros necessitam ser mobilizadas, em curto espaço de tempo, em um mercado de capitais como o brasileiro, que apresenta enorme fragilidade em termos de volumes e taxas de juros. É por essa razão que constitui tradição do processo brasileiro de privatizações, desde o seu início, em 1991, que o Governo crie, através de suas instituições financeiras, principalmente o BNDES e o Banco do Brasil, mecanismos de financiamento em moeda corrente, particularmente acessíveis às empresas nacionais.
III - REALIZAÇÃO DA PRIVATIZAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS.
a) A participação do BNDES no processo.
11. A coordenação e o acompanhamento de todos os atos e procedimentos, relativos à desestatização do Sistema Telebrás, ficaram a cargo da Comissão Especial de Supervisão, constituída pelo Ministro das Comunicações, pelo Secretário-Geral do Ministério das Comunicações, pelos Presidentes da Anatel, da Telebrás e do BNDES e, ainda, por outro representante também designado pelo BNDES. A execução dos procedimentos operacionais necessários, por sua vez, deveria ser confiada a uma instituição financeira federal. O BNDES foi a instituição escolhida para essa execução, escolha esta justificada pela experiência adquirida por esse organismo como gestor dos processos de privatização incluídos no PND, assim como pelo aparelhamento técnico, inclusive no que respeita aos recursos humanos, de que dispõe.
12. Por outras duas vias, entretanto, o BNDES ainda ofereceu significativa contribuição para o êxito da privatização em questão, dessa feita agindo como órgão financiador, seja na fase "pré-leilão" ou na fase "pós-leilão". Assim, em primeiro lugar, mantendo a sua tradição de apoiar financeiramente os processos de desestatizações, desde o início do PND, o BNDES decidiu prestar financiamento às empresas de capital nacional integrantes dos consórcios vencedores, de acordo com o "Programa de Apoio à Privatização do Sistema Telebrás". Por último, ainda decidiu atuar como órgão financiador dos investimentos que se farão necessários para a renovação das telecomunicações no Brasil.
b) Modelagem, preço mínimo e metodologia do leilão.
13. O objeto da privatização não foi a empresa monopolista estatal Telebrás, mas as 12 "holdings" das operadoras de telefonia resultantes da sua cisão parcial. Essa providência preliminar obedecia às diretrizes estabelecidas no arcabouço legal já referido nestas razões e era consequente da execução dos serviços de avaliação econômico-financeira e de modelagem de venda do Sistema Telebrás.
14. Com a cisão parcial da Telebrás, foram constituídas as 12 novas empresas, que sucederam a companhia cindida como controladoras das operadoras que integravam o sistema. As operadoras controladas por essas companhias assinaram, ainda previamente ao leilão de privatização, novos contratos de concessão com o órgão regulador, a Anatel, pelos quais se estabeleceram rigorosas obrigações em relação à universalização dos serviços de telefonia e definiam as regras que passariam a ser observadas em um regime de competição crescente. Com isto, o processo de valoração do controle acionário das operadoras e respectivas controladoras assumiu contornos bastante complexos e dependentes de decisões a serem tomadas pela Anatel, ao longo do prazo da concessão, visto que inexistia um padrão de julgamento anteriormente estabelecido pela agência reguladora.
15. A sistemática do leilão compreendeu a divisão das companhias em três grupos. Essa divisão, que seguia as restrições estabelecidas na legislação, continha mecanismos automáticos de eliminação de concorrentes em função do resultado de cada um dos leilões, pela razão de que, em nenhuma hipótese, poderiam duas empresas de um mesmo grupo ter o mesmo controlador.
16. A fixação do preço mínimo de cada empresa a ser desestatizada estava, por sua vez, compreendida no escopo dos serviços de avaliação econômico-financeira, contratados pelo BNDES às empresas de consultoria. Cabe assinalar que os preços mínimos estabelecidos para as empresas a serem leiloadas, atingindo o valor total de R$ 13.470 milhões, superavam, várias vezes, os montantes verificados em leilões de privatização anteriores, circunstância esta que agravava as restrições financeiras que cercavam a privatização do Sistema Telebrás.
17. O leilão seria realizado em duas fases, a saber: a primeira, com a apresentação de lances em envelopes fechados; e a segunda, por meio de repique a viva-voz, no caso de haver alguma oferta igual ou superior a 95% do valor da maior oferta.
18. Finalmente, a forma de pagamento do preço foi estabelecida em três parcelas, sendo a primeira no valor correspondente a 40% do preço ofertado, sob a garantia de carta de fiança, e o saldo em duas parcelas anuais e iguais.
c) Divulgação e acompanhamento.
19. Tudo isso impôs ao Ministério das Comunicações e ao BNDES um reforço das atividades que desenvolviam em conjunto, na fase anterior ao leilão, dirigindo-as, basicamente, a dois propósitos: o de divulgar a realização do leilão e as suas condições, com o objetivo de estimular a participação de interessados potenciais; e o de acompanhar a formação dos consórcios que eram articulados no setor privado, o que denotava o enorme empenho e preocupação do Governo, quanto ao êxito do processo.
20. Vejamos o primeiro aspecto, ou seja, a divulgação. (1) As autoridades responsáveis pelo processo centraram os seus esforços, inicialmente, em um "road show" bastante agressivo, realizado tanto no Brasil como no exterior, com o objetivo de estimular a participação das principais empresas mundiais de telecomunicação no leilão.
(2) A dimensão e a complexidade dos dados a serem absorvidos pelos interessados em concorrer ao leilão levou o Ministério das Comunicações e o BNDES a instalarem, em Brasília, um sofisticado "data-room", constituído por salas de informação nas quais os dados foram sistematizados e disponibilizados a todos os interessados.
(3) Por fim, as autoridades responsáveis promoveram um importante trabalho de esclarecimento, direcionado à preservação dos direitos dos acionistas minoritários brasileiros e estrangeiros.
21. Era indispensável, por outro lado, que o Governo se mantivesse informado sobre os processos de formação dos consórcios interessados no leilão das empresas em que foi dividido o Sistema Telebrás. Essa atividade é referida, nestas razões, como a de acompanhamento de tais processos, cabendo aos administradores executá-la porque somente através dela têm a possibilidade de medir, a cada momento, a correspondência do processo à demanda do mercado, até mesmo para modificá-las, se essa providência se mostrar necessária. Seria inteiramente absurdo considerar a possibilidade de êxito de um processo, todo ele dirigido à absorção dos serviços pelo setor privado, como ocorre essencialmente nos programas de privatização, sem se levarem em conta as reações e demais circunstâncias do mercado.
Note-se, exemplificativamente, que a privatização da Light esteve ameaçada pela absoluta falta de demanda do mercado. Ao perceber isto, e só pôde percebê-lo no contato frequente com os agentes privados, mantido no acompanhamento do processo de formação, ou inexistência de formação, dos consórcios, o Governo Federal introduziu substancial alteração nas regras antes fixadas, no que respeitava, no caso, às moedas de pagamento da aquisição.
Com isto, a desestatização, até então ameaçada pela eventual falta de compradores, foi positivamente concluída.


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