São Paulo, segunda-feira, 07 de abril de 2008

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Mudar a prática orçamentária

FABIO GIAMBIAGI


O cidadão tem todo o direito de saber com uma razoável antecedência quanto terá que pagar de impostos a cada exercício


O BRASIL sempre apresentou grandes contrastes. Os mais marcantes, como na famosa menção à Belíndia, eram em termos sociais, entre uma parte desenvolvida do país e outra que padecia de um subdesenvolvimento crônico.
Ao nos aproximarmos do final da primeira década do século 21, sem que os contrastes tradicionais tenham desaparecido, surgem novas contradições, agora institucionais, entre características de uma nação moderna e pujante e outras que parecem próprias de épocas antigas.
A temática fiscal é uma das áreas em que o novo e o velho convivem sob o mesmo céu. Por um lado, temos um déficit público modesto, que nos credenciaria a entrar para a área do euro se o Brasil fosse parte da Europa; uma Lei de Responsabilidade Fiscal que foi um marco histórico no processo de evolução das nossas instituições; estatísticas fiscais cuja qualidade, graças à competência das equipes técnicas do BC e da STN, não deve nada aos países desenvolvidos etc.
Por outro lado, temos um Orçamento em cuja discussão e votação convivemos ainda com problemas da época da CPI dos Anões do Orçamento, verdadeiras aberrações como a de votar o Orçamento de um exercício meses depois de ele ter se iniciado etc.
Há questões cuja solução passa pela redefinição das nossas instituições políticas, tema que vai além dos limites deste artigo e muito além da competência deste modesto escriba.
Há campos, porém, em que seria possível avançar no sentido de modernizar a prática orçamentária.
Um dos problemas técnicos mais constrangedores -no sentido de que transmite um ar de falta de seriedade do país no trato de algo que deveria ser mais nobre- e que se repete ano após ano é a possibilidade de haver um divórcio entre o que consta do Orçamento e os dispositivos legais vigentes quando ele é discutido e votado. E isso não é um problema do governo A ou B: todas as administrações da nossa não tão jovem democracia comungaram no mesmo pecado.
O último exemplo disso foi o que aconteceu com a CPMF, cuja previsão de arrecadação para 2008 constava do Orçamento encaminhado pelo Executivo ao Legislativo em agosto de 2007 sem que, porém, ela tivesse sido votada, daí resultando o impasse acerca do que fazer quando foi rejeitada pelo Congresso em dezembro. A política fiscal e tributária, idealmente, deveria respeitar o princípio da previsibilidade, que deve ser dupla.
O governo deve saber com que recursos conta efetivamente, para poder se planejar e não ter que ficar na constrangedora situação em que ficou após a derrubada da referida contribuição, quando uma série de programas já estavam em andamento e ficaram a descoberto.
Ao mesmo tempo, o cidadão tem todo o direito de saber com uma razoável antecedência quanto terá que pagar de impostos a cada exercício.
Enviar um projeto de lei orçamentária em agosto, baseado em parte em tributos que não existem, viola ambos os objetivos. Está na hora de o Brasil avançar uma casa no processo de modernização das instituições fiscais.
Os constituintes de 1988 pretenderam unir aquela previsibilidade com o princípio da anualidade, que prevê que, para que vigore um tributo, ele seja aprovado no ano anterior.
A idéia, embora boa, padece de três defeitos. Primeiro, não se aplica às contribuições. Segundo, em alguns casos, é dispensada quando se trata de prorrogação de tributo existente.
Terceiro, não evita que uma MP baixada no dia 31 de dezembro vigore a partir de 1º de janeiro, o que significa que a anterioridade pode se limitar a poucas horas. Em outras palavras, trata-se de um dispositivo, de certa forma, "per se", inútil.
A forma de corrigir isso deveria ser aprovar uma regra -de preferência, constitucional- que estabeleça que o Orçamento tem que ser baseado nas receitas previstas com base na legislação vigente em 31 de agosto do ano em que o Orçamento é encaminhado ao Congresso, não contando para isso MPs que ainda não tenham sido devidamente aprovadas.
Isso significaria que a previsão de gasto de cada exercício seria baseada nas hipóteses de arrecadação ligadas a impostos acerca de cuja arrecadação não houvesse dúvidas, tirando as incertezas inerentes a qualquer economia -mesmo as mais estáveis do mundo- relacionadas com a inflação e com o nível de atividade.
O país evitaria o vexame de discutir durante meses programas que depois descobre não ter receita para "bancar". A discussão do Orçamento, nesse caso, daria um salto de qualidade.


FABIO GIAMBIAGI , 45, mestre em economia pela UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), é economista do BNDES e autor do livro "Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil", entre outras obras.


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