São Paulo, domingo, 4 de maio de 1997 |
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A nova alternativa latino-americana
ROBERTO MANGABEIRA UNGER
Para nossa terceira reunião, realizada em Tepoztlán, no México, em janeiro último, redigi quatro documentos -"Finanças Públicas e Direitos Sociais", "Estabilidade Monetária e Crescimento Econômico", "Estado e Política" e "A Aliança entre o Centro e a Esquerda na América Latina Hoje"- que serviram de pontos de partida nos debates. Para a quarta reunião, a realizar-se em 10 e 11 de maio próximos em Santiago (Chile), escrevi o texto publicado abaixo. Ele tem por objetivo imediato orientar os trabalhos que integrantes do grupo apresentarão sobre o desdobramento do nosso ideário nos seus países. Procurei evitar tanto uma formulação idiossincrática quanto um mínimo denominador comum. Quis fixar diretrizes que, embora não universalmente compartilhadas dentro do grupo, contam nele com amplo apoio. O livro que escrevi com Ciro Gomes, "O Próximo Passo - Uma Alternativa Prática ao Neoliberalismo" (Topbooks, 1996), desenvolve muitas das idéias deste texto com pormenor e numa circunstância brasileira. Traindo uma das responsabilidades principais do jornalismo numa democracia -a de aprofundar o entendimento coletivo da realidade, estendendo o senso coletivo do possível-, a imprensa brasileira diariamente ataca as oposições por criticarem sem proporem, enquanto sonega ao país a discussão existente das alternativas. Mesmo pessoas decentes, prostradas por um fatalismo prestigioso, resignam-se ao esforço de humanizar o que seria o caminho único que resta à humanidade. Sem uma visão produtivista própria, limitam-se a pedir que se aplique o programa neoliberal com mais delicadeza. O desencanto de uns junta-se ao interesse de outros para amesquinhar o Brasil e os brasileiros. Não resolveremos nossos problemas sociais e econômicos sem restabelecermos no Brasil a idéia de sua grandeza e, portanto, de sua capacidade de fazer um futuro diferente daquele que lhe é recomendado e imposto pelas potências e pelos preconceitos da época. O cerne da nossa proposta 1. Propomos um desenvolvimento democratizante, fundado (a) na reorganização e no refinanciamento de um Estado atuante e enriquecido, capaz de investir em gente e de ser parceiro da iniciativa privada, sobretudo das pequenas e médias empresas; (b) no enfrentamento da divisão rígida entre vanguardas e retaguardas produtivas, realizado pelo apoio público à transformação das retaguardas; e (c) num aprofundamento da democracia por reformas institucionais que favoreçam a prática das mudanças estruturais e administrem, no dia-a-dia da vida cívica e social, um choque libertário. Repudiamos o neoliberalismo pseudo-social. Rejeitamos sua passividade diante da divisão internacional do trabalho. Condenamos sua insistência em moderar a desigualdade apenas por políticas sociais compensatórias, incapazes de diminuir uma desigualdade radicada na estrutura da economia, mesmo que não fossem, como são, esfomeadas dos recursos necessários para funcionarem. Denunciamos seu temor, velado, de uma democracia mais livre. Insistimos na possibilidade e na necessidade de criar instituições políticas e econômicas diferentes daquelas conhecidas nas democracias ricas do Atlântico Norte. Não queremos voltar ao nacional-populismo e à estratégia semi-autárquica da substituição de importações, nem às finanças públicas inflacionárias de governos fracos e mentirosos. Defendemos um Estado forte e democratizado, não o Estado que temos ou tivemos. Queremos democratizar a economia de mercado e tornar a democracia capaz de enfrentar a desigualdade. Queremos criar as bases para uma nova geração de projetos nacionais de desenvolvimento que não aceitem a falsa escolha entre a submissão às novas regras do jogo na economia internacional e a fé no autoritarismo desenvolvimentista de um Estado-guia. Não propomos uma terceira via, porque ainda não existe a segunda via. Propomos uma alternativa democratizante ao que seria o caminho único. Uma aliança do centro com a esquerda precisa sustentar esta alternativa, substituindo a aliança entre o centro e a direita que, em tantos países, respalda o neoliberalismo. A tarefa do centro é dar expressão transformadora à inconformidade da classe média. Há de defender a generalização da meritocracia na vida social. Tem de mostrar a impossibilidade de realizar entre nós o ímpeto libertador da velha causa liberal pela imitação das instituições políticas e econômicas das democracias ricas do Atlântico Norte. A tarefa da esquerda é enfrentar a desigualdade pelo enfrentamento do dualismo e apoiar uma política antidualista sobre o aprofundamento da democracia. Há de renegar, como insuficientes, os exemplos dados tanto pela esquerda corporativa dos setores organizados quanto pela esquerda populista dos setores desorganizados. Não pode refletir uma divisão que se propõe a superar. 2. Precisamos de Estado forte, atuante e refinanciado como condição -não como inimigo- de uma economia democratizada de mercado. O sistema tributário deve permitir receita pública alta, subindo, por etapas, a perto de 40% do PIB. Para reconciliar tal nível de tributação com os imperativos da poupança e do investimento privados, temos de atribuir papel importante à tributação indireta do consumo, geralmente realizada por meio de imposto sobre o valor agregado com alíquota alta. O efeito regressivo deste tributo pode ser compensado pelo efeito redistribuidor do gasto social que ele permitirá. Desde o início, podemos preparar o uso mais amplo de dois tipos de tributos diretos e redistribuidores: um imposto direto e progressivo sobre o consumo pessoal de cada cidadão (tributando a diferença entre a renda total e a poupança demonstrada) e um imposto sobre o patrimônio, sobretudo as heranças e doações. A punição exemplar dos grandes evasores e a ampliação da base de contribuintes completarão a obra de redirecionamento do sistema tributário. Nos países em que uma dívida interna onerosa compromete grande parte da receita pública e provoca juros altíssimos, é preciso, ao mesmo tempo, sanear a situação patrimonial do Estado. Para tal, convém privatizar empresas públicas, usando os ganhos das privatizações para abater a dívida pública interna e reduzir os juros pagos pelo governo -e, portanto, também pelos agentes privados- a padrões internacionais corriqueiros. Trata-se de adaptação circunstancial, não de preconceito ideológico. Novas empresas públicas podem ser criadas amanhã, enquanto outras se privatizam hoje. Podemos usar as privatizações para fragmentar a propriedade e acentuar a concorrência, evitando a substituição de monopólios públicos por monopólios ou oligopólios privados. 3. O Estado deve assegurar a todos um conjunto básico de direitos sociais, na consciência de que uma política de compensação social só pode continuar, jamais substituir, o enfrentamento do dualismo econômico e social: o abismo que separa, em nossos países, o setor favorecido e organizado da economia do setor atrasado e desorganizado. Estes direitos sociais devem tomar como prioridade a criança e a educação -sobretudo a educação básica. Devem garantir à criança uma escola que lhe dê, além de instrução, sustento alimentar e médico durante todo o dia. O apoio à criança tem seu complemento indispensável na assistência à mãe, sobretudo à mãe responsável, sozinha, por uma família: em alguns países latino-americanos, perto da metade das famílias operárias estão sob a condução de mulheres, enquanto os homens se revezam como companheiros instáveis. O conjunto básico de direitos sociais deve permanecer desvinculado do emprego para não reforçar as desigualdades existentes. Seu horizonte de desenvolvimento futuro deve ser a generalização de um princípio de herança social: todos herdam da sociedade em vez de herdarem só alguns privilegiados de suas famílias. O instrumento prático da herança social é uma conta social, aberta em nome de cada indivíduo. A conta pode ser acrescida de acordo com dois princípios contrapostos: carências ou vulnerabilidades especiais ou méritos especiais, competitivamente demonstrados. Divergimos entre nós sobre a possibilidade de elevar os salários reais acima dos limites impostos pelos ganhos de produtividade. Reconhecemos todos, porém, que a valorização salarial tem de respaldar-se num fortalecimento do direito do trabalho -sem cair na camisa de força da estabilidade do emprego- rejeitando o desmantelamento dos direitos trabalhistas apregoado pelo neoliberalismo. Insistimos todos que só um novo ciclo de desenvolvimento, sustentado por um Estado enriquecido e por uma poupança nacional elevada, pode reconciliar valorização salarial com pleno emprego. 4. Qualquer projeto nacional de desenvolvimento, sobretudo um projeto antidualista como o que propomos, passa pela elevação do nível de poupança interna e pela abertura de novos canais entre a poupança privada e o investimento produtivo. "O capital se faz em casa." Nenhum país hoje pode confiar na possibilidade de se desenvolver com o dinheiro dos outros. O investimento estrangeiro é tanto mais útil quanto menos se depende dele. O ajuste fiscal enriquecedor do Estado (permitindo poupança pública e elevação do gasto social e do investimento público em infra-estrutura) e a organização pública da poupança privada são duas maneiras complementares de mobilizar os recursos nacionais para o desenvolvimento. O alvo deve ser uma taxa de poupança superior a 30% do PIB. A reforma do sistema previdenciário oferece oportunidade privilegiada para organizar e elevar a poupança privada. Combinando os sistemas previdenciários dos "benefícios definidos" e das "contribuições definidas", podemos exigir uma poupança obrigatória -negativa (renda mínima garantida) para os pobres e progressivamente maior para os mais ricos. Podemos, também, estabelecer mecanismos para redistribuir parcelas das contas individuais mais ricas para as mais pobres. Não basta, porém, elevar a poupança se não abrirmos, ao mesmo tempo, novos canais entre a poupança e o investimento produtivo. Se mesmo nas economias ricas, grande parte do potencial produtivo da poupança se dissipa num cassino financeiro e a produção se autofinancia por meio dos lucros retidos, muito mais tênue ainda entre nós é o vínculo entre a poupança e a produção. Ao mesmo tempo que reformamos o mercado financeiro (leia o item 7 abaixo), precisamos constituir, fora dos bancos privados e das bolsas de valores, uma via adicional de mobilização produtiva da poupança: fundos, a começar pelos fundos previdenciários, administrados sob um regime de autonomia empresarial e responsabilidade financeira. Alguns teriam incentivos para investir diretamente nas pequenas e médias empresas da retaguarda econômica (leia o item 6 abaixo). 5. Se a elevação da poupança, acompanhada do estreitamento do vínculo entre a poupança privada e o investimento produtivo, é uma das condições do novo projeto nacional de desenvolvimento democratizador, outra é a consolidação e a reorientação da estabilidade monetária. Tomamos como nossa a causa da estabilidade da moeda. Reconhecemos que a finança pública do dinheiro impresso ou emprestado revelava a fraqueza de um Estado incapaz de impor às classes endinheiradas do país o custo do investimento em gente e em infra-estrutura produtiva. Temos, porém, de libertar a estabilidade da moeda de sua dependência, persistente em muitos dos maiores países latino-americanos, dos juros altíssimos e do câmbio sobrevalorizado. Só podemos fazê-lo por ajuste fiscal que enriqueça o Estado em vez de empobrecê-lo. Esta é uma das razões que tornam imperativa uma reforma fiscal que, enfatizando a tributação do consumo, reconcilie a elevação da receita e a ampliação de sua base com o fortalecimento da poupança e do investimento (leia o item 2 acima). 6. Nosso projeto de desenvolvimento enfrenta a divisão entre vanguardas e retaguardas produtivas. Não aceitamos uma estratégia de desenvolvimento que se conforme com a atual repartição internacional de vantagens e desvantagens comparativas e imponha a todos a mesma escalada evolutiva, lenta, penosa e demonstradamente incapaz de superar o fosso entre países ricos e pobres, e, dentro de cada economia, entre setores avançados e atrasados. Na ordem emergente, defendida pelo neoliberalismo, uma vanguarda produtiva dentro de cada país enquadra-se na rede internacional de vanguardas enquanto o resto da sociedade, supostamente pacificado por uma política social assistencialista, aguarda sua vez. A maioria trabalhadora pena no purgatório do subemprego ou do emprego numa indústria integrada em parcelas subalternas do processo internacionalizado de produção. Não precisamos optar entre a redução do Estado a atividades meramente reguladoras e sociais e a adoção de uma política industrial e comercial centralizada, no figurino das economias do nordeste asiático. O caminho é descentralizar a parceria entre o poder público e a iniciativa pública: políticas alternativas de apoio e fomento, em vez de uma estratégia unificada, conduzidas por uma variedade de fundos e bancos públicos e privados e centros de assistência que, com ampla margem de autonomia decisória, se interponham entre os governos e as pequenas e médias empresas. Redes de pequenas e médias empresas, ligadas por vínculos de concorrência cooperativa, devem contar com o apoio necessário para neutralizar as vantagens das grandes empresas, beneficiadas por governos passados e integradas na rede mundial de vanguardas produtivas. O destino desta política de parcerias descentralizadas e experimentalistas entre governos e empresas é o enfrentamento do dualismo econômico e social. Uma vanguarda tecnológica, sediada tanto em empresas públicas quanto em empresas privadas, deve ter duas tarefas. Uma é diminuir a dependência da competitividade internacional sobre o arrocho dos salários. A outra é produzir, de maneira não padronizada, os equipamentos e os materiais que as pequenas e médias empresas da retaguarda sejam capazes de assimilar. O alvo é a promoção ativa das práticas econômicas vanguardistas -de inovação permanente, diminuição do contraste entre supervisão e execução e mistura de cooperação e concorrência- fora do setor vanguardista tradicional. A extensão do vanguardismo além das vanguardas exige novo padrão de relacionamento entre poder público e iniciativa privada. Este padrão é incompatível com os dogmas do neoliberalismo pseudo-social. A experiência vitoriosa de desenvolvimento de uma agricultura de porte familiar por meio de parcerias entre os governos e as pequenas fazendas em muitos países ricos é exemplo a ser retomado nos nossos setores agrários. Temos de generalizar o exemplo para todo o sistema produtivo. Reforma agrária não é arcaísmo ou exceção; é linha de frente. 7. A contrapartida ao desenvolvimento antidualista é a imposição do capitalismo aos capitalistas na economia privada do grande capital. Muitas vezes, os cartéis e oligopólios privados, tolerados ou protegidos pelo Estado; os subsídios diretos ou indiretos abocanhados pelos que têm acesso ao favor público; o nepotismo em grandes empresas de família; o tratamento madrasto dos acionistas minoritários; e a redução dos mercados acionários a mecanismos para aliciar capital sem expor o controle das empresas transformam nosso capitalismo num arremedo de economia de mercado. Não devemos permitir que o discurso da privatização do setor público sirva de pretexto para evitar tanto a desprivatização do Estado quanto a privatização do setor privado. Redirecionamento do apoio do Estado das grandes empresas paras as pequenas e médias empresas, legislação antitruste rigorosa em favor da concorrência e contra os oligopólios privados ou públicos, defesa dos acionistas minoritários contra os acionistas controladores, castigo fiscal ao fechamento familiar das grandes empresas, extinção das ações sem direito a voto e publicação dos benefícios gozados pelos grandes executivos são todos meios para impor a concorrência aos que alegam querê-la. Completam a obra de superação do fosso entre vanguardas e retaguardas. 8. Tal programa econômico é compatível com o livre comércio sem dogmas. Sem dogmas significa que a desprivatização do Estado e o aprofundamento da democracia facultarão um protecionismo seletivo e transitório sem o temor de que proteções tarifárias seletivas e temporárias sirvam apenas para transformar influência política em privilégios econômicos. Quer dizer que a elevação da poupança interna nos libertará do círculo vicioso da dependência de capital financeiro atraído pelos juros altos, enquanto favorecerá a entrada de capital destinado ao aumento da produção e da produtividade. Resulta na impaciência com distinções rígidas entre o tratamento do capital (livre para andar) e o tratamento do trabalho (aprisionado dentro do Estado-nação). E implica o dever de militar dentro das organizações do sistema Bretton Woods para impedir que atuem apenas como braço comprido do ideário neoliberal. 9. O programa do desenvolvimento antidualista repousa sobre o aprofundamento da democracia. Ao contrário do neoliberalismo pseudo-social, não queremos democracia dosada. O fortalecimento da democracia passa por inovações institucionais. O primeiro componente deste programa de aprofundamento democrático é a autenticidade eleitoral e o fortalecimento da mobilização cívica organizada e duradoura. Não basta respeitar o sufrágio popular. É preciso, também, diminuir a influência do dinheiro na política, exigindo o financiamento público das campanhas e a transparência das contribuições privadas que se permitirem. Ao mesmo tempo, temos de abrir a mídia ao país pela descentralização e diversificação da propriedade nos meios de comunicação e produção da informação e da comunicação e pela ampliação do acesso gratuito a eles em favor dos partidos políticos e dos movimentos sociais. A segunda parte deste programa é a responsabilização dos governantes. De um lado, devem multiplicar-se instrumentos como a iniciativa popular para revogar mandatos; a responsabilização parlamentar dos ministros de Estado; o ministério público independente e legitimado para desafiar o governante em juízo; e a criação de remédios judiciais sumários contra os abusos de poder. De outro lado, na base da vida administrativa, deve promover-se a participação das comunidades na formulação e implementação de orçamentos e programas de governo -sobretudo orçamentos e governo locais- com cuidado para evitar que a oportunidade de participação resulte apenas em transferência de poder a minorias mobilizadas. O terceiro elemento do programa é a reforma do regime presidencial. Mantendo o sistema presidencialista, pelo seu potencial antioligárquico, devemos curá-lo do seu maior defeito para uma prática acelerada da democracia: o favorecimento de impasses sobre programas de reforma. Temos de dotar o presidencialismo de mecanismos para a resolução rápida de impasses programáticos, pelo engajamento do eleitorado nesta resolução. Entre tais mecanismos estão o privilégio legislativo das propostas programáticas sobre a legislação episódica, o uso de plebiscitos e referendos e o poder atribuído, tanto ao presidente quanto ao Congresso, de convocar eleições antecipadas desde que ambos os poderes tenham de correr, simultaneamente, o risco eleitoral. É uma maneira de começar a reconciliar a democracia representativa com a democracia direta, criando a política necessária ao desenvolvimento democratizante. A quarta proposta deste programa político é dar um choque libertário na base da vida nacional. Havemos de multiplicar os instrumentos práticos para que os cidadãos possam conhecer e reivindicar seus direitos. E temos de enfrentar os preconceitos de raça e sexo que dividem a sociedade e intimidam as pessoas. Só não queremos separar da correção da desvantagem de classe a compensação da desvantagem de raça e sexo. O acúmulo destas desvantagens em certos grupos deve ser o primeiro alvo de uma política libertadora. 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