[RESUMO] Livro baseado em trabalho acadêmico da vereadora, cujo assassinato completa um ano nesta semana, analisa como um programa de segurança inovador deu lugar a estigmatização e violência.
Há pelo menos quatro décadas, desde que a sensação coletiva de insegurança revelou-se mais aguda e os crimes cresceram e tornaram-se mais violentos, discutem-se soluções para a segurança pública. Não apenas no Brasil, o crime e suas formas de contenção estão, regularmente, no centro das mesas de debates durante campanhas eleitorais majoritárias.
A recorrência dessas inquietações na sociedade brasileira estimulou pesquisadores, sobretudo no campo das ciências sociais, a investigar diferentes aspectos do crime e da violência, entre os quais o modo como o Estado formula e implementa políticas de segurança e justiça penal, sobretudo após o alastramento do chamado crime organizado nas regiões metropolitanas do país.
Poucos são os projetos de inovação que buscam romper com as diretrizes tradicionais e convencionais, cada vez mais incapazes de exercer o controle legal sem desrespeito aos direitos fundamentais do cidadão.
Uma das raras iniciativas de inovação reside nas UPPs (Unidades de Polícia Pacificadora), implementadas no Rio de Janeiro na gestão do governador Sérgio Cabral (2007-2014). A análise dessa experiência governamental é o objeto do livro “UPP: A Redução da Favela a Três Letras - Uma Análise da Política de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro” (N-1 edições, 160 págs., R$ 30), de autoria da vereadora Marielle Franco, tragicamente assassinada em 14 de março de 2018. O livro resulta da revisão, para fins da publicação, de dissertação de mestrado defendida na Universidade Federal Fluminense.
Trata-se de um bom trabalho dissertativo, escrito com fluência e estrutura clara, bem documentado, com análise de legislação que trata da criação, dos objetivos, da organização e do regimento interno das UPPs. Apoia-se igualmente em fontes diversas provenientes de fóruns, conselhos, organizações governamentais e ONGs.
Além da leitura de fontes bibliográficas de referência, o estudo contou com o apoio de respeitável trabalho de campo, mediante entrevistas e observação junto a movimentos sociais e lideranças que mobilizam questões de direitos humanos e políticas de segurança pública. De modo geral, o livro é equilibrado e procura agrupar pontos de vista e vozes distintos.
Empiricamente, o estudo buscou examinar a formulação e a implementação das UPPs, bem como a relação do Estado com os territórios em que a iniciativa foi aplicada. Uma pergunta fundamental percorre todo o texto: saber o que há, efetivamente, de novo nesta política de segurança. Ela foi capaz de pacificar a sociedade e garantir direitos para todos, em especial para os grupos sociais mais vulneráveis, vítimas potenciais de violência fatal?
A concepção do projeto teve como propósito resgatar a soberania desses territórios, prevendo a introdução de novos formatos para as intervenções na segurança pública.
A primeira UPP foi instalada em 2008, no morro Santa Marta, no bairro de Botafogo. Seguiram-se outras 37, até 2014, criadas em favelas com características geográficas e demográficas distintas. Segundo dados oficiais citados no livro, encontravam-se destacados para esse programa, até abril de 2014, 9.293 policiais.
Curiosamente, a regulamentação dessa iniciativa ocorreu posteriormente —um decreto de 2009 dispôs sobre sua criação e outro de 2011 estabeleceu objetivos, implantação, estrutura, organização e funcionamento. Ao que tudo indica, foram ações do Poder Executivo que prescindiram das intervenções da casa legislativa do Estado.
O programa previu cinco etapas de implementação: intervenção tática, estabilização, implantação, avaliação e monitoramento, cuja sucessão deveria conduzir ao cumprimento dos objetivos propostos com a maior presença das forças policiais junto aos territórios a serem reconquistados.
Seus modelos conceituais repousaram em três eixos: eficácia, eficiência e efetividade. O programa procurou também buscar intercâmbios entre três modelos de policiamento: pacificação, proximidade e comunitário. A execução esteve a cargo de uma coordenadoria-geral, à qual se vinculavam quatro setoriais: administrativa, operacional, informação e ensino e pesquisa.
Uma gestão que perfilava, portanto, “qualidade total, otimização de pessoal e de recursos materiais”. Claro está que o êxito, desde o início, dependeu de investimentos em recursos materiais e humanos, não distribuídos de modo equitativo nas diferentes UPPs.
À primeira vista, tratou-se de fato de uma iniciativa inovadora —além de restabelecer soberania nos territórios, cuidou de reconfigurar as relações, quase sempre conflituosas, entre policiais e moradores. Todavia, para que seu sucesso fosse completo, o programa deveria agregar Unidades de Política Pacificadora Social.
A Polícia Pacificadora Social consistiu na formulação e implementação de projetos e programas sociais visando melhorar as condições sociais de vida, em particular de moradia e de infraestrutura urbana, nas regiões em que as UPPs foram instaladas. Tinha por meta valorizar as favelas mediante diálogos realizados em fóruns diversos entre policiais e moradores com o propósito de ouvir demandas locais. Com essa iniciativa, buscou-se conferir legitimidade ao programa das UPPs.
Nesse aspecto, o livro examina as dificuldades enfrentadas, entre as quais a pequena participação dos moradores. É interessante a análise da autora ao comparar as experiências desenvolvidas na Colômbia e aquela que se procurou implantar no Rio de Janeiro. No país vizinho, houve fortes investimentos sociais na melhoria dos bairros, no transporte local, no acesso às moradias, nos serviços sociais e culturais, simultaneamente aos gastos em novas modalidades de policiamento. No Rio, os recursos sociais foram insuficientes ou inexistentes —e, quando chegaram, vieram após a instalação local das UPPs.
O programa fluminense não conseguiu superar um dos maiores desafios à eficiência da gestão de políticas públicas: a fragmentação entre políticas sociais setoriais. A questão da segurança restou adstrita à esfera das agências de lei e ordem.
Outros argumentos e questões sustentam a hipótese anunciada no livro: as UPPs, ao contrário do que sugeria o projeto original, não se efetivaram como uma política de segurança inovadora. A despeito das intensas reuniões de moradores e policiais, por meio de diversos fóruns, a baixa participação daqueles e a maior presença destes criaram obstáculos para que ações fossem acordadas e contribuíssem, ao longo da convivência, para reforçar a confiança mútua entre eles.
Não raro, permanecem fortes os estereótipos que associam favela, pobreza e crime, ignorando que nesses aglomerados pulsam vida, intensa atividade social e cultural e, inclusive, oportunidades para o mercado local. Nas comunidades que receberam o programa, disputas de território por parte de criminosos armados e as incursões policiais continuaram a produzir mortos. A chamada militarização social restringiu as expectativas inicialmente trazidas pelas UPPs.
Apesar dos inegáveis méritos do livro, é inevitável apontar algumas limitações, ainda que brevemente. O arcabouço teórico em torno da análise de Loïc Wacquant sobre o discutível conceito de Estado penal já foi objeto de severas críticas e poderia ter sido abandonado.
É difícil sustentar o argumento de que, em algum momento, as UPPs tenham representado de fato a política de segurança pública do Estado do Rio de Janeiro. Ainda que seja um momento privilegiado nessa área, investiu-se pouco no programa. O maior volume de recursos materiais e humanos esteve alocado em outras iniciativas, inclusive em policiamento de tipo tradicional.
O estudo não responde por que os decretos que regulamentaram o programa são posteriores à implantação das primeiras UPPs. Teria havido divergências no interior da corporação policial? Se houve, elas não são descritas. Tal questão é relevante, uma vez que o embate entre forças internas pró e contra pode ter contribuído para a falência do programa.
Teria sido muito importante que o estudo tivesse observado o desempenho das UPPs em diferentes favelas. As justificativas para a focalização no complexo da Maré são parcialmente convincentes, até porque sua UPP não chegou a ser instalada. Sabe-se que diferenças locais —sejam demográficas, geográficas, sociais, institucionais e inclusive de maior ou menor envolvimento com o tráfico— podem traduzir diferentes configurações de relações entre moradores e as UPPs e influenciar seu êxito ou fracasso.
Por fim, a autora refere-se com frequência ao debate acadêmico, identificando pesquisadores que apostaram no modelo das UPPs e aqueles que, desde o início, se opuseram a ele. No entanto, isso é apenas anunciado no texto. Quais os argumentos favoráveis e como aqueles que defenderam o programa justificam seu fracasso? São questões que mereciam maior atenção.
Sérgio Adorno é professor do departamento de sociologia da USP e coordenador do Núcleo de Estudos da Violência da mesma universidade.
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