Atos contra cortes na educação fogem de reais problemas, diz professor da USP

Para economista, manifestações são legítimas, mas ignoram falhas de gestão

Sérgio Almeida

[RESUMO] Professor da USP avalia que manifestações contra cortes de gastos na educação são legítimas, mas ignoram falhas de gestão e do modelo de financiamento nas universidades públicas, que acarretam graves distorções e baixa produtividade.

Há tempos se sabe que a qualidade da educação pública brasileira é muito baixa. Menos de 4% dos alunos no fim do ensino médio, ou mesmo no fim do ensino fundamental, têm os conhecimentos adequados em português e matemática. A vasta maioria não consegue interpretar textos simples nem resolver problemas com operações matemáticas básicas.

A situação parece bem mais positiva no ensino superior, por duas razões. Primeiro, as universidades públicas dispõem de mais dinheiro —gasta-se três vezes mais por aluno nesse ciclo do que no ensino público básico. Segundo, o elevado grau de concorrência em seu processo de seleção permite excluir estudantes com deficiências de aprendizagem.

No ecossistema educacional do país, em que abundam desertos de mediocridade, as universidades públicas, portanto, parecem oásis. A imagem é ilusória. As instituições de ensino superior possuem uma miríade de ineficiências e distorções. O que fazer, então, para melhorar a qualidade do ensino básico e superior?

Os protestos em favor da educação no dia 15 de maio reclamavam de cortes/contingenciamentos de gastos no setor, no que sugerem que a resposta para a pergunta acima necessariamente envolva mais transferência de recursos públicos para a área. É um reclame legítimo, mas que faz ouvidos moucos para dois conjuntos de questões que fornecem algumas das explicações para a baixa qualidade da educação no país. 

O primeiro conjunto diz respeito a três pontos ligados ao contexto macroeconômico e às características do setor de ensino. Primeiro, os cortes são um sacrifício em favor do futuro. O governo gasta mais do que arrecada há décadas. Não temos superávit primário desde 2014 —as despesas têm sido pagas com emissão e rolagem de dívida. 

É óbvio que cortar gastos em educação não vai contribuir para os resultados desejáveis —importante destacar, por outro lado, que nem todo resultado desejável tem, necessariamente, relação causal e linear com a quantidade de dinheiro gasto. 

O corte deve ser visto em uma perspectiva intertemporal: não aceitar algum sacrifício agora contribuirá para a falência fiscal do Estado e a possibilidade de cortes mais drásticos no futuro. Não parece justo se portar como área intocável e pedir que apenas os outros se sacrifiquem.

Segundo ponto: para um país com a renda per capita do Brasil, já gastamos bastante com educação. O setor consome 6% do PIB, acima da média (5,5%) da OCDE (grupo formado, em sua maioria, por países desenvolvidos). Por óbvio, nosso valor absoluto por aluno é baixo quando comparado ao que gastam, por exemplo, Inglaterra, Alemanha e EUA, países com o triplo ou mais da renda per capita brasileira. 

Somos um país relativamente pobre —redundante dizer que gastamos menos que esses países. Por isso, a fração do PIB destinada ao setor informa o esforço do país. Como dito, já fazemos bastante esforço.

O terceiro ponto: antes de pleitear mais dinheiro precisamos aumentar a qualidade fazendo melhor uso dos recursos disponíveis. Com o Estado financeiramente quebrado e sem perspectivas de grande crescimento econômico, a única margem de ajuste factível para um aumento de qualidade na educação pública envolve melhorias na gestão. 

Há bastante evidência de que o modelo de gestão das escolas públicas e a formação e capacidade de liderança de seus gestores têm um impacto significativo na aprendizagem e na qualidade do ambiente escolar. 

O segundo conjunto de questões ignorado pelos protestos diz respeito à estrutura de incentivos prevalecente, em geral responsável pelas principais ineficiências e distorções. 

O sistema salarial de escolas e universidades públicas estimula a mediocridade. Dar ótimas aulas, oferecer retornos constantes aos estudantes, manter cursos atualizados e publicar artigos científicos em periódicos internacionais de grande prestígio, por exemplo, afetam a qualidade da educação.

Produzir tudo isso requer esforço. Se a estrutura de salários de professores não recompensar de maneira proporcional esse desempenho, o comportamento dominante será o de fazer estritamente o esforço mínimo aceitável. 

Os efeitos perversos de uma estrutura salarial isonômica —em que , por exemplo, professores de medicina ganham o mesmo que os de economia—, a despeito da performance, acabam por afastar os pesquisadores mais produtivos, que buscam colocações no setor privado.

Um segundo aspecto negativo é a falta de “accountability” de gestores e de governança externa. Ao distribuir recursos para escolas e universidades, o Estado não leva em conta os resultados apresentados. Não há punição ou recompensa por desempenhar acima ou abaixo de certos parâmetros de qualidade, tampouco monitoramento externo.

Trata-se de arranjo defeituoso, pois não incentiva a melhoria da qualidade. Em sistemas educacionais de países mais desenvolvidos, o poder público define um conjunto de medidas e, mediante avaliação, transfere recursos para as instituições que ao menos cumprem requisitos mínimos de produção. 

Um outro ponto é o financiamento das instituições de ensino superior. Nossas universidades públicas dependem completamente das transferências do contribuinte para pagar suas despesas. Não há qualquer esforço significativo de buscar fontes alternativas de receita. Quando as finanças do Estado estão em apuros, as universidades padecem. O modelo é anômalo, pouco comum entre as melhores universidades do mundo. 

Não há necessidade de ser assim, sobretudo considerando a autonomia administrativa de que gozam as universidades públicas. As possibilidades de fontes adicionais de receita são inúmeras: leilão de espaços do campus para empresas interessadas na provisão de serviços para a comunidade, venda de serviços de consultoria e assessoria para empresas públicas e privadas, venda de cursos de curta duração e palestras para aperfeiçoamento profissional, campanhas de arrecadação de doação entre ex-alunos e empresas. 

Nesse redesenho do financiamento, deve-se discutir a introdução de cobrança de mensalidades. Ensino superior não é o que os economistas chamam de bem público, que, uma vez provido, pode ser consumido por muitos ao mesmo tempo e cujo consumo por quem não pagou é difícil de ser controlado. 

Há, contudo, um argumento econômico para subsidiar a educação: ela traz benefícios para a sociedade, para além daqueles que serão usufruídos pelos detentores do diploma, o principal sendo maiores salários. Mas oferecer subsídio para a área não se confunde com financiar a gratuidade. Tampouco é óbvio que esse subsídio/investimento governamental deva estar concentrado no ensino superior. 

Há bastante evidência empírica sugerindo que investimentos nos primeiros cinco anos da educação básica produzem retornos relativamente maiores em termos de desenvolvimento sociocognitivo, com efeitos positivos sobre resultados escolares posteriores e empregabilidade.

Mesmo que as universidades públicas fossem ocupadas apenas por estudantes pobres, ainda assim faria sentido econômico exigir no futuro, quando empregados e com renda adequada, repagamento do benefício. É falsa, portanto, a ideia de que a cobrança de mensalidades impediria o acesso dos que não podem pagar. O pagamento dos demais poderia ajudar a compor programas de bolsa de até 100% e linhas de auxílio para os mais carentes.

A dificuldade para implementar melhores estruturas e práticas internacionais permanece um dos grandes problemas da gestão pública: evitar que a regulação de incentivos e do funcionamento do setor seja capturada por grupos de interesse que se formam dentro da próprias instituições.


Sérgio Almeida, doutor em economia pela Universidade de Nottingham (Inglaterra), é professor de economia comportamental e teoria econômica do departamento de economia da USP.

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