[resumo] Três anos após ampla reforma que alterou as bases da eleição no Brasil, a Câmara volta a discutir mudanças na legislação partidária e eleitoral, o que já se tornou ato corriqueiro a cada nova gestão. Para cientista político, as regras em vigor, como a cláusula de desempenho e o fim das coligações, produziram em 2020 o melhor sistema de escolha de representantes já adotado no país, e o melhor a fazer agora é preservar as normas como estão e deixar a sanha da reforma morrer mais uma vez.
Arthur Lira (PP-AL), assim que assumiu a presidência da Câmara dos Deputados, repetiu o gesto de quase todos os que o antecederam no posto: instalou uma comissão (dessa vez chamada de grupo de trabalho) para sugerir mudanças na legislação partidária e eleitoral.
Desta vez, contudo, o ato provocou alguma surpresa, uma vez que as reformas eleitorais de 2015 e 2017 pareciam ter encerrado, pelo menos por alguns anos, a discussão do assunto.
Que tópicos são tão prementes a ponto de inspirar a reabertura do enfadonho debate acerca da reforma política? Dois temas apareceram em entrevistas como prováveis motivadores de mais um movimento para mudar a legislação eleitoral.
O primeiro é a adoção de um novo sistema, o distritão, que substituiria a representação proporcional nas eleições. O segundo é a suspensão da cláusula de desempenho, implantada em 2018, que estabelece um percentual mínimo de votos para que os partidos tenham acesso aos fundos partidário e eleitoral e ao horário eleitoral gratuito nas campanhas.
Um terceiro tema, a volta das coligações nas eleições para o Legislativo, ficaria condicionado a não aprovação do distritão, já que não faz sentido falar em coligação nesse sistema eleitoral.
O Brasil elege deputados e vereadores por intermédio da representação proporcional desde 1945. Ao longo desse período, tivemos pequenas mudanças na fórmula usada para distribuir cadeiras. Com exceção das eleições realizadas durante o regime militar, sempre foi permitida a associação de partidos para a disputa de cargos legislativos.
As eleições municipais de 2020 foram as primeiras em período democrático nas quais os partidos não puderam se coligar. Essa mudança, com aparência de mero detalhe técnico para os leigos, produz um efeito significativo sobre a atividade política.
O principal problema da regra da coligação é violar o princípio que orienta a representação proporcional: cada partido deve receber uma proporção de cadeiras próxima à proporção de seus votos. Durante a vigência das coligações, era comum que partidos com votações semelhantes ficassem com um total de cadeiras discrepantes ou até que um partido recebesse menos votos do que outro, mas ficasse com mais cadeiras.
As coligações não ajudavam somente as pequenas agremiações políticas (quando não elegiam ninguém, seus votos acabavam favorecendo as legendas maiores), mas foram elas as grandes beneficiadas pela regra, sobretudo nas circunscrições eleitorais que elegem poucos representantes.
No Brasil, a maioria das cidades contam com nove vereadores. Grosso modo, um partido necessita de cerca de 11% de votos para eleger um vereador. É uma barreira alta. O que então ocorria? Os partidos se coligavam e, desse modo, aumentavam as chances de, conjuntamente, ultrapassarem o patamar mínimo para a eleição de um representante.
Ouvi o seguinte relato de um funcionário da Justiça Eleitoral de uma pequena cidade do Paraná. Segundo ele, nas eleições de 2020, os dirigentes partidários estavam completamente desorientados com o fato de as coligações não serem mais permitidas. Não sabiam como proceder antes do pleito e ficaram devastados com os resultados que reduziram significativamente o número de partidos representados na Câmara Municipal.
O mesmo fenômeno se reproduziu em âmbito nacional. Segundo levantamento do jornal O Globo, nas eleições de 2016 apenas 5% das cidades tinham Câmaras Municipais com até três partidos; o número passaria para 28% em 2020.
Muitos partidos ficaram de fora das Câmaras Municipais após o pleito de 2020. Os vereadores que perderam mandato e os partidos afetados com o fim da coligação formam o núcleo dos grandes insatisfeitos com os resultados das eleições. Provavelmente, são os que mais pressionam em defesa de uma nova reforma política.
Em que pese a contrariedade dos perdedores, o fim da coligação foi um passo importante para tornar o sistema eleitoral mais justo em relação às preferências dos eleitores. A versão de representação proporcional adotada em 2020 é a melhor desde a sua introdução na primeira eleição após o fim do Estado Novo. O que me permite ir um pouco mais longe: em 2020 utilizamos o melhor sistema da história das eleições brasileiras para eleger representantes.
Se temos o melhor sistema eleitoral de nossa história, por que um segmento da elite política volta a defender a adoção do distritão? O ex-presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha era um grande entusiasta desse modelo. Durante a sua gestão, a proposta chegou a ser votada. Embora tivesse obtido o apoio da maioria dos deputados, não conseguiu o número de votos suficientes (mínimo de 308) para ser aprovada, já que se tratava de uma emenda à Constituição.
No distritão, há uma competição entre todos os candidatos de uma circunscrição eleitoral —os que tiverem mais votos assumem as vagas. Não há, nesse caso, os chamados “puxadores de votos”, candidatos bem-votados que ajudam a eleger outros menos votados de seu partido ou coligação.
Esse modelo estimula o individualismo, não gera nenhuma solidariedade entre os candidatos e ainda desperdiça o voto de todos os eleitores que não votaram nos políticos que se elegeram.
Por isso, em uma enquete feita com 169 cientistas políticos de todo o mundo a respeito de qual seria o melhor sistema eleitoral, o distritão apareceu como a pior das opções, recebendo apenas três votos.
Difícil entender por que o distritão caiu no gosto de alguns políticos brasileiros. Seus defensores são, em geral, nomes com estrutura própria de captação de votos, com grande crença na probabilidade de vitória.
De fato, esse é o sistema perfeito para celebridades que entram na disputa (radialistas, youtubers, atletas, lideranças religiosas) e políticos com sólidas redes de apoio nos municípios. No dizer do deputado Cunha: “Entra quem tem voto, e os partidos não têm que se preocupar em perder tempo com a nominata [lista de candidatos]”.
Há três décadas o sistema partidário brasileiro vem se pulverizando de maneira constante. Nas eleições para a Câmara dos Deputados de 1990, as primeiras realizadas após a promulgação da Constituição de 1988, os três maiores partidos (PMDB, PFL e PDS) somavam 233 cadeiras (45% do total). Nas eleições de 2018, as maiores bancadas (PSL, PT e PP) somavam apenas 144 deputados (28% do total).
A atual legislatura da Câmara dos Deputados é a mais fragmentada da história das eleições em países democráticos. Não há caso de nenhum pleito no mundo em que o maior partido (PT) tenha apenas 11% das cadeiras de um Legislativo. O que explicaria esse quadro?
Em boa medida, a hiperfragmentação é derivada dos incentivos dados pelas regras eleitorais. Os partidos brasileiros sempre contaram com os recursos mais desejados pelos políticos de qualquer democracia: tempo gratuito para difusão de propaganda política no rádio e na televisão e dinheiro para o financiamento da atividade partidária.
Embora esses fatores tenham beneficiado desigualmente as siglas, mesmo as de menor relevância dispunham de meios, ainda que mínimos, para preservar a sua estrutura e financiar as suas campanhas. Se somarmos o caminho facilitado até o Legislativo via coligação, o quadro se completava. O sistema representativo brasileiro era o paraíso para os pequenos partidos.
Em 2018, passou a vigorar uma cláusula de desempenho para ter acesso aos recursos. A exigência inicial foi de 1,5% de votos para a Câmara dos Deputados, distribuídos em pelo menos nove unidades da Federação, com um mínimo de 1% em cada uma delas. A cláusula se tornará mais rigorosa até chegar ao patamar definitivo em 2030 (3% dos votos, distribuídos no mínimo de 2% em nove estados).
A nova regra já produziu o efeito esperado. Em 2020, dos 32 partidos registrados, 23 tiveram acesso ao fundo partidário; os outros 9 que não atingiram a cláusula em 2018 receberam um valor reduzido do fundo eleitoral.
Com a falta de recursos, a entrada em vigor da cláusula de 2% em 2022 e o fim das coligações, é provável que assistamos a uma nova fase de fusões e incorporações partidárias nos próximos meses.
Nos eventos com políticos em que pude apresentar os dados sobre a singularidade da pulverização partidária, tive a impressão de que este não era um tema que os preocupasse especialmente. Eles pareciam viver o clássico problema de ação coletiva presente nos manuais de ciência política: cada um orientado para maximizar os seus interesses, gerando um resultado agregado negativo.
Com poucas exceções, os políticos não viam a hiperfragmentação como um problema; pareciam ter naturalizado essa característica da democracia brasileira.
Daí a minha surpresa com o fato de o Congresso ter aprovado duas normas (a cláusula de desempenho e o fim das coligações) que afetam diretamente a sobrevivência de pequenas legendas.
Vale lembrar que as eleições para deputados federais se dão em âmbito estadual, e muitos partidos relevantes nacionalmente são pequenos em algumas unidades da Federação. Cheguei, portanto, a duvidar se os congressistas de fato tinham noção do impacto a ser produzido pelo fim das coligações.
Minha hipótese é que a aprovação das duas medidas teria menos a ver com uma avaliação negativa da pulverização partidária (“muitos partidos dificultam a governabilidade e afetam a governança da Câmara dos Deputados, por isso temos que enxugar o quadro partidário“) e mais com um interesse particular das maiores siglas em relação ao fundo eleitoral (“em um quadro de alta fragmentação, os maiores partidos ficarão relativamente com poucos recursos”). Não por acaso, o fim da coligação e a adoção da cláusula de desempenho foram aprovados simultaneamente à criação do fundo eleitoral.
Sou cético em relação à aprovação do distritão, da volta da coligação e da suspensão da cláusula de desempenho por duas razões. Primeiro, os três tópicos fazem parte do texto constitucional e não são mudados facilmente. Segundo, alguns partidos (como PT, PP, PSD, MDB, DEM, PSDB e PSL) se beneficiaram dos efeitos das novas regras. Devem ampliar suas bancadas daqui para frente e já contam com mais recursos dos fundos partidário e eleitoral.
Estamos no meio de uma ampla reforma política que deve produzir nos próximos anos um sistema com um número bem menor de partidos, sem as distorções decorrentes da regra das coligações.
O grupo criado pelo presidente da Câmara faria bem se tentasse preservar as coisas como estão. Torço para que se concentre em pequenas mudanças na legislação eleitoral, ou o que seria a melhor opção: simplesmente não propor nada e deixar o debate sobre a reforma eleitoral morrer mais uma vez.
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