Descrição de chapéu Financial Times

Após 75 anos da conferência de Bretton Woods, cooperação mundial vive sob ameaça

Sistema de governança econômica estabelecido em 1944 é solapado pelo protecionismo e nacionalismo

Martin Wolf
Londres | Financial Times

"Temos de reconhecer que a maneira mais sábia e efetiva de proteger nossos interesses nacionais é pela cooperação internacional —a saber, por meio de esforços conjuntos pela obtenção de objetivos comuns" —discurso de encerramento do secretário do Tesouro americano Henry Morgenthau Jr. na conferência de Bretton Woods, em 20 de julho de 1944.

 "Devemos proteger nossas fronteiras contra os estragos causado por outros países fazerem nossos produtos, roubarem nossas empresas e destruírem nossos empregos. O protecionismo conduzirá a grande prosperidade e força" —discurso de posse de Donald Trump como presidente dos Estados Unidos, 20 de janeiro de 2017

A conferência de Bretton Woods, em New Hampshire, que embasou boa pare da ordem econômica mundial, aconteceu três quartos de século atrás, entre 1º e 22 de julho de 1944. A Segunda Guerra Mundial ainda não estava vencida. Mas as potências ocidentais —acima de todas os Estados Unidos— já estavam pensando sobre como organizar as coisas de maneira diferente, para o mundo melhor que seria necessário construir no futuro.

O mundo mudou enormemente, de lá para cá. Hoje, o espírito que animou a conferência está sob ataque. Mas continua tão relevante quanto era em 1944. O aniversário é mais que um momento arbitrário: é ocasião para reflexão, sobre o que deu certo, o que deu errado, e o que precisa acontecer se desejamos que o espírito de Bretton Woods dê forma ao mundo nas décadas que virão, em lugar de fracassar como aconteceu com a Liga das Nações, entre as duas grandes guerras da primeira metade do século 20.

Uma coleção impressionante de 50 ensaios  —"Revitalising the Spirit of Bretton Woods", organizada pelo Bretton Woods Committee, de Washington— estuda os desafio formidáveis que nos aguardam. Como aponta Gail Kelly, antiga presidente-executiva da Westpac, "em 2019, Bretton Woods chega ao seu 75º aniversário...De fato há muito a celebrar. Mas o nacionalismo cada vez mais forte e estridente, acoplado a um protecionismo ardoroso, estão tornando o desafio muito mais grave".

Paul Volcker, antigo chairman do Federal Reserve (Fed), o banco central dos Estados Unidos, encapsula o espírito de Bretton Woods: "A crença em que exista interesse comum na cooperação internacional, a importância de certas regras básicas de bom comportamento quanto às regras cambiais, e a necessidade de desenvolvimento em meio à multidão de países 'emergentes'".

Com o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês), que entrou em vigor provisoriamente em 1948, a ideia de "certas regras básicas de bom comportamento" se estendeu também ao comércio internacional.

Na política econômica, Bretton Woods significa um compromisso para com a cooperação, obrigações contratuais entre países, e instituições internacionais efetivas —o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e as organizações a ele associadas, e a Organização Mundial do Comércio (OMC).

Hoje, a cooperação econômica institucionalizada vai bem além dessas três instituições. Os bancos de desenvolvimento regionais, criados usando o Banco Mundial como modelo, e, mais recentemente, o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura e o Novo Banco de Desenvolvimento, patrocinados pela China, também passaram a desempenhar papeis importantes.

Dois grupos informais de países também foram influentes: o G7, que abarca as sete economias de maior renda do planeta, e, desde 2008, o G20, que incorpora as maiores economias emergentes e a União Europeia.

Se julgarmos a era que se seguiu a Bretton Woods com base no desempenho econômico, temos de concluir que ela foi um triunfo. Em seu capítulo, Nicholas Stern, da London School of Economics, e Amar Batthacharya, da Brookings Institution, apontam que "em termos gerais, a renda per capita mundial quadruplicou, de 1950 para cá, um período em que a população do planeta triplicou". Entre 1950 e 2017, o volume do comércio mundial se multiplicou em 39 vezes.

A parcela da população mundial que vive com renda inferior a US$ 2 ao dia (em valores de 2011 em termos de paridade de poder aquisitivo) caiu de 75% em 1950 a 10% em 2015. A desigualdade mundial também caiu de maneira significativa nas últimas décadas, em larga medida por conta da rápida ascensão das grandes economias asiáticas emergentes, especialmente China e Índia. Além disso, a economia mundial também se tornou muito mais estável do que na primeira metade do século 20.

Esses avanços não ocorreram porque tudo transcorreu calmamente. O regime de taxas de câmbio fixas mas ajustáveis desabou em 1971, quando o governo Nixon rompeu o vínculo entre o dólar e o ouro. A inflação explodiu, na década de 1970, e só foi domada, a custo substancial, nos anos 1980. A liberalização financeira causou ondas de choques bancário e de dívida, que culminaram nas crises mundial e da zona do euro entre 2007 e 2013.

Houve surtos de protecionismo, por exemplo no começo da década de 1980 nos Estados Unidos, em resposta ao dólar forte e ao sucesso do Japão. Um sistema comercial fundado sobre o princípio da não discriminação terminou transformado em uma série de acordos de comércio preferenciais (ou seja, discriminatórios).

Em termos gerais, a ideia de cooperação estruturada desenvolvida em Bretton Woods funcionou extraordinariamente bem. Mas novos desafios emergiram. Talvez o mais importante seja o declínio do domínio ocidental, acima de tudo americano, e a ascensão da China à condição de superpotência. De acordo com alguns indicadores, a China já tem a maior economia do planeta.

Igualmente significativa vem sendo a ascensão do nacionalismo e do protecionismo, e a consequente ameaça de fragmentação não só só mundial mas dentro do Ocidente. A ideia de "América acima de tudo" proposta por Trump e a crença passional dele no protecionismo representam um repúdio fundamental ao espírito que anima e à estrutura institucional que embasa a ordem criada pelos Estados Unidos depois da Segunda Guerra Mundial.

O surgimento desse espírito muito diferente representa, por sua vez, uma consequência de mudanças econômicas que solaparam a confiança tanto em uma economia mundial de ordem aberta quanto nas pessoas e instituições que a administram.

Nos países de alta renda, os fatores causais importantes incluem o recuo da industrialização, o crescimento da desigualdade, a desaceleração no crescimento da produtividade e o choque de crises financeiras inesperadas. Hoje, diferentemente de há 40 anos, são os cidadãos dos países de alta renda, e não os dos países em desenvolvimento, que mais suspeitam da integração econômica mundial.

Começou a era do recuo da globalização. Catherine Mann, antiga economista chefe da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), aponta para declínios no peso do comércio internacional em termos de geração de crescimento, e para o desmonte de cadeias de valor mundiais nos anos pós-crise. Ela argumenta que isso pode ser um motivo para a desaceleração no crescimento da produtividade. Os fluxos financeiros internacionais também chegaram a um pico em 2007.

Outra mudança envolve a pressão crescente sobre o meio ambiente, especialmente por conta da mudança no clima. Argumenta-se que o planeta agora avançou do holoceno para o antropoceno: um ambiente definido, para o bem e para o mal, em larga medida pela atividade humana.

A isso devemos adicionar a mudança tecnológica. Mais recentemente, ela vem solapando a vantagem comparativa dos países em desenvolvimento na produção industrial que requer uso intensivo de mão de obra. Isso ameaça desordenamento em larga escala nos padrões de emprego.

A mudança tecnológica também cria novos fluxos transfronteiras, especialmente de dados. Os sistemas de pagamento estão mudando, e é provável que o efeito seja ainda maior nos sistemas monetários.

Assim, de que maneira deve ser sustentada uma ordem econômica mundial cooperativa? A questão pode ser tratada em termos estreitos, em termos de arquitetura e propósito institucional, e em termos mais amplos de relações internacionais.

O foco dos ensaios é a primeira dessas categorias. Inclui a gestão de sistemas monetários e financeiros, o futuro da política de desenvolvimento, e as perspectivas da OMC e do comércio internacional, tudo isso parte dos debates em Bretton Woods e sobre Bretton Woods. Mas há novas áreas de cooperação em discussão, como o combate à corrupção, a mudança do clima, Estados frágeis, migração e tecnologia.

Uma questão tradicional é a dependência quanto ao dólar americano, no sistema monetário mundial. Isso não foi resolvido em Bretton Woods, quando John Maynard Keynes propôs uma moeda mundial. No livro, Jean-Claude Trichet, antigo presidente do Banco Central Europeu (BCE), argumenta que uma moeda supranacional continua impossível. Mas um papel especial para os Direitos Especiais de Saque (SDR, na sigla em inglês —um ativo de reserva criado dentro do FMI) é possível. Administrar o sistema monetário internacional à medida que o yuan chinês ganha importância será um desafio adicional.

Outra questão bem conhecida é a da estabilidade financeira. Quanto a isso, Mark Carney, presidente do Banco da Inglaterra e antigo presidente do Conselho de Estabilidade Financeira, é ousadamente otimista. "O programa radical de reforma do G20 tornou o sistema financeiro mundial mais seguro, mais simples e mais justo". Mas só o tempo dirá se as reformas criaram segurança suficiente.

Uma questão deprimentemente familiar é o futuro do sistema de comércio internacional. A liberalização mundial tropeçou. Os Estados Unidos não só caminharam decididamente na direção do protecionismo como contradisseram a letra e o espírito da OMC. Também buscaram castrar o sistema de resolução de disputas da organização ao negar-lhe quórum.

Quando ao desenvolvimento, Sri Mulyani Indrawatti, ministro das finanças da Indonésia e antigo vice-presidente de operações do Banco Mundial, enfatiza a necessidade de vastos investimentos se os "objetivos de desenvolvimento sustentáveis" atuais devem ser atingidos. O financiamento direto por bancos multilaterais de desenvolvimento, entre os quais os novos bancos criados pelos chineses, será completamente insuficiente. O financiamento terá de vir primordialmente do setor privado.

David Miliband, presidente do Comitê Internacional de Resgate e antigo secretário do exterior do Reino Unido, enfatiza que "mais de 40% das pessoas extremamente pobres do planeta vivem hoje em estados em conflito ou frágeis". Essa é também a origem de boa parte da pressão migratória mundial. Assim, se desejamos eliminar a pobreza extrema e o fluxo de refugiados, esses conflitos precisam ser resolvidos. O mesmo se aplica, ele diz, à pressão sobre os países relativamente pobres que hoje abrigam 84% dos refugiados do planeta.

A mudança no clima também está agravando os problemas. Mas os países de alta renda egoístas, especialmente os Estados Unidos, aparentemente decidiram não enfrentar o desafio. Seria preciso considerar sanções quanto a esse tipo de comportamento.

Outro desafio importante é a corrupção, discutida por Frank Vogl, cofundador da Transparência Internacional, e William Rhodes, ex-consultor sênior do Citigroup. Eles escrevem que "os dirigentes do FMI admitem, em foro privado, que precisam fazer mais e tratar de modo mais explícito as questões de ilícitos financeiros, junto às grandes economias desenvolvidas do Ocidente, cujos mercados de capital oferecem refúgios financeiros para porção tão grande do dinheiro ilícito". Sim, isso inclui, acima de tudo, os mercados de capitais do Reino Unido e dos Estados Unidos.

Essas questões perfeitamente apropriadas sobre como instituições devem ser reformadas, e novos desafios enfrentados, entre os quais a necessidade de refletir na governança institucional as mudanças no poderio mundial, são, em alguma medida, secundárias. A questão maior é se o nível necessário de cooperação será sustentado.

Os desafios econômicos atuais estão sendo encarados por meio de nacionalismo ressurgido. Mas países não são ilhas. Na realidade, a cooperação internacional é até mais importante hoje do que há 75 anos. Mas também se tornou mais difícil.

A escola "realista" no dirá que a cooperação é um sonho impossível: as relações internacionais sempre giram em torno da política de poder mais brutal. Mas podemos considerar um sistema como "realista" se ele conduz a resultados desastrosos para todos? Só se o conflito for o único sistema imaginável. Agora que o mundo não tem mais uma superpotência dominante, o velho sistema hierárquico liderado pelos Estados Unidos deixa de ser plausível. Mas de alguma forma de sistema cooperativo continua a ser essencial.

Keyu Jin, da London School of Economics, um dos apenas dois colaboradores chineses do projeto, expõe uma forma nova de pensar sobre esse desafio. Ela argumenta que as redes econômicas podem se sobrepor às relações entre países, e tornar redundantes as noções tradicionais de hegemonia. A China, ela aponta, pode terminar se tornando não mais uma potência hegemônica, e sim uma "líder mundial de rede".

O argumento importante que Jin propõe tem posição central: como criar ordem e cooperação internacional suficientes para sustentar nosso mundo complexo, interdependente e ambientalmente desgastado sem uma potência hegemônica que a maioria dos países deseje seguir? Isso só pode ser realizado por meio de redes de redes, estabelecidas no contexto de compromissos mundiais.

Bretton Woods deu forma ao planeta depois da Segunda Guerra Mundial nem tanto pelos acordos específicos atingidos mas por conta do compromisso para com a cooperação institucionalizada que a conferência representou. Esse compromisso se manteve vital em meio às reviravoltas dos 75 anos subsequentes. E continua igualmente importante hoje.

As instituições precisam se desenvolver, de fato. Novos desafios precisam ser enfrentados. Mas se o mundo for incapaz de sustentar e desenvolver o compromisso inerente de cooperação, o progresso mundial pode não ser sustentado e talvez não consigamos superar os desafios que nos aguardam.

Morgenthau estava certo. Trump está errado. É simples assim. E assim difícil.
 
Financial Times, tradução de Paulo Migliacci

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