Como estabelecer o preço de uma licença para uso do espectro de telecomunicações? As operadoras de telefonia chinesas receberam de graça, como parte do esforço de Pequim para promover o lançamento nacional das redes 5G.
Porém, em algumas regiões da Europa, os leilões recentes foram tão caros que pelo menos uma companhia teve de reduzir os dividendos de seus acionistas. Nos Estados Unidos —onde o presidente Donald Trump declarou que "a guerra do 5G é uma guerra que a América precisa vencer" —, as licenças para as frequências de telecomunicações estão sendo vendidas por preços historicamente baixos.
A resposta para essa questão determinará não só o futuro do recurso tecnológico como o das operadoras, mas também terá grande impacto sobre o próximo estágio no desenvolvimento da economia digital.
As operadoras argumentam que o 5G oferecerá serviço mais rápido e confiável para tudo, de streaming de vídeo a experiências avançadas de realidade virtual.
Os governos veem "a corrida" para uma nova tecnologia de redes como fundamental para permitir o desenvolvimento de cidades pequenas, carros automáticos e fábricas automatizadas. Essas redes são mais rápidas e têm uma capacidade superior de resposta para lidar com os imensos volumes de dados gerados por novos setores.
Para as operadoras de telecomunicações, as licenças são o preço do ingresso —o acesso à infraestrutura que será crítica para seu futuro sucesso, e mesmo para sua existência.
Para os governos, elas não são menos importantes, mas algumas administrações em crise de caixa vêm transmitindo mensagens confusas sobre como pretendem determinar o equilíbrio entre arrecadar bilhões de um setor que já está batalhando para reduzir custos, enquanto estimulam o investimento na instalação rápida de serviços 5G.
Isso significa que, duas décadas depois que os leilões de frequências 3G ganharam manchetes ao arrecadar somas recorde, uma nova bonança associada ao preço das frequências está surgindo.
Frequências de rádio dedicadas anteriormente a todo tipo de finalidade, de satélites acadêmicos a transmissões analógicas de TV, agora estão sendo liberadas para venda ao setor de telecomunicações e uso comercial. O objetivo é atender à demanda insaciável dos consumidores por dados.
No entanto, diz Jay Goldberg, consultor na D2D Advisory, apesar de todos os exageros as operadoras enfrentam dificuldade para afirmar se terão lucro com a nova tecnologia sem fio. Muito depende da liberação do espectro para realizar a promessa do 5G sem quebrar as operadoras, como quase aconteceu no caso do 3G.
"O risco é que o 5G requeira grandes compras de banda que só comecem a propiciar lucro em 10 anos", ele diz.
A corrida entre países —China, Coreia do Sul, Estados Unidos e Reino Unido, por exemplo — para lançar primeiro as redes 5G deu origem a um debate diferente sobre quem dominará a próxima geração da tecnologia sem fio e colherá os maiores benefícios.
A guerra comercial entre os Estados Unidos e a China envolve também uma batalha sobre o 5G e o papel que a fornecedora chinesa de equipamentos para redes Huawei desempenha no setor em todo mundo.
A China cedeu, em vez de leiloar, licenças para frequências de telecomunicação às operadoras do país em junho. Os Estados Unidos então anunciaram o maior leilão de frequências de sua história, em julho, se vangloriando de um plano para leiloar antes do final do ano mais frequências do que todo o setor de comunicação móvel do país opera até o momento.
O preço de lance inicial para algumas das frequências mais altas foi estabelecido em um décimo de centavo de dólar por megahertz per capita, o que coloca essas bandas entre as mais baratas já vendidas.
Outros governos veem o espectro —as faixas de comunicação usadas para o tráfego de telefonia móvel e outros sinais eletromagnéticos— como a galinha dos ovos de ouro.
A autoridade regulatória das telecomunicações da Índia acaba de propor vender blocos de frequências para 5G a um preço 40% mais alto do que o cobrado em outros mercados asiáticos.
Leilões na Itália e na Alemanha já arrecadaram grandes somas. A Vodafone foi forçada a cortar seu dividendo pela primeira vez na história, depois do leilão de frequências alemão, em meio a alertas no setor de que quanto mais dinheiro for gasto na compra de frequências, menos as empresas terão para gastar na construção das redes, com novas estações-base e antenas.
Isso parece ter sido uma ameaça mal disfarçada aos políticos europeus, que querem entrada rápida em serviço do 5G, mas parecem relutantes em limitar o preço das frequências. De acordo com a MTN Consulting, os preços das frequências responderam por em média 11,4% do investimento de capital do setor entre 2011 e 2018.
O debate ocorre enquanto uma nova leva de leilões está marcada para os próximos meses, se estendendo do Reino Unido à Índia, Estados Unidos e França. Eles agirão como novo guia sobre as prioridades dos governos em termos de planos para o 5G.
"Alguns países estão vendo o momento como oportunidade para tributar o nosso setor, em lugar de ajudar as novas tecnologias", disse Enrique Lloves, diretor de estratégica do grupo de telecomunicações espanhol Telefónica. "Esse dinheiro não voltará ao setor e causa preocupação a nós, aos consumidores e à economia".
Outros contestam que os preços altos da banda tenham consequências sobre os preços ao consumidor.
"Não existem provas de que os custos mais altos do espectro resultaram em preços [ao consumidor] mais altos", diz Paul Klemperer, principal arquiteto do leilão de frequências 3G do Reino Unido em 2000. "Se herdo uma casa sem pagar por ela, isso não significa que eu não cobraria aluguel, como proprietário".
Para as operadoras, o dilema é agudo: pagar demais significa dificuldade para colocar uma rede nova em operação, e pagar de menos pode significar a perda de acesso ao 5G aos clientes e potencialmente aos seus respectivos negócios.
As operadoras europeias apontam para o exemplo da Tele2 para mostrar de que modo as coisas podem dar errado. Em 2013, a operadora não conseguiu frequências 4G quando elas foram leiloadas na Noruega porque as empresas estabelecidas foram apanhadas de surpresa por uma nova concorrente capitalizada pelo bilionário Len Blavatnik. A Tele2, sediada na vizinha Suécia, foi forçada a deixar o mercado da Noruega meses mais tarde.
O rápido crescimento do setor de telefonia sem fio na década de 1990 e o valor atribuído às frequências resultou em um sistema de leilões para a concessão de licenças.
O espectro foi originalmente dividido e vendido por preços nominais na década de 1980 às empresas de telefonia sem fio, como a BT Cellnet e Racal Electronics, companhia do setor de defesa que deu origem à Vodafone no Reino Unido. Em 15 anos, essas licenças evoluíram para um negócio multibilionário feito basicamente de ar.
A abordagem de ceder frequências a preços de liquidação terminou abandonada de maneira retumbante em 2000, quando o leilão de banda 3G do Reino Unido arrecadou espantosos 22,5 bilhões de libras de cinco operadoras, sinalizando um ponto de inflexão para o crescimento do setor europeu de telefonia móvel e do valor atribuído ao espectro. Mas a euforia não durou muito, depois de leilões com resultados decepcionantes na Itália, Holanda e Suíça.
O valor do espectro caiu rapidamente depois que as maiores empresas europeias de telecomunicações gastaram demais pra capturar o mercado 3G. A BT foi forçada a cindir sua divisão de telefonia móvel depois que os leilões do Reino Unido e da Alemanha a sobrecarregaram de dívidas.
No leilão da banda 4G britânico, 13 anos mais tarde, apenas 2,3 bilhões de libras foram arrecadados. O então secretário das Finanças, George Osborne, ficou com um rombo de 1,2 bilhão de libras no orçamento, que previa valor muito mais alto para as vendas.
Existem numerosas maneiras de leiloar frequências, do estilo "rodadas múltiplas simultâneas ascendentes" a concorrências com lances selados e concorrências lance a lance.
O sucesso ou fracasso são determinados por diversos fatores, entre os quais o número de licenças em oferta, a porção de espectro à venda e as condições impostas em companhia de cada licença como, por exemplo, obrigações de cobertura geográfica.
Eles podem ser concebidos de forma a estimular novos participantes - ao oferecer licenças em número maior que o de operadoras existentes —ou acorrentar as empresas maiores que já contam com reservas de frequência ao introduzir limites para o número de frequências controladas.
A maneira pela qual os blocos de frequências são divididos também pode ter efeito. Uma divisão mais ou menos igual de lotes pode reduzir a tensão competitiva, enquanto lotes muito desiguais, como foi o caso na Itália, podem gerar lances frenéticos, com as operadoras batalhando para não ficar com uma porção inferior do espectro.
Um leilão mal concebido pode resultar em distorção de mercado e levar alguns dos participantes a pagar demais pelo espectro ou receber menos frequências do que necessitam para competir.
"É muito, muito difícil calcular qual deve ser a melhor estratégia", diz um economista cuja especialidade são leilões de frequências. "Os leilões são muito complicados".
Por algum tempo, isso não foi problema. O fracasso do 3G em cumprir as expectativas despertadas desestimulou os leilões. Em 2016 e 2017, vendas na Eslováquia, Espanha, Irlanda e República Tcheca geraram somas modestas. Isso mudou com o leilão britânico de espectro que pode ser usado para serviços 5G, em 2018.
O 1,35 bilhão de libras investido pelas quatro operadoras britânicas pareceu baixo, mas, por a porção do espectro vendida ser limitada, o preço por megahertz chegou ao dobro das expectativas do mercado.
E novos resultados robustos viriam. O governo populista da Itália arrecadou 6,5 bilhões de euros com um leilão em outubro, estruturado para que apenas duas das quatro redes de telefonia móveis do país conquistassem grandes blocos do espectro.
Nick Read, presidente-executivo da Vodafone, que pagou 2,4 bilhões de euros por sua fatia do espectro da Itália, disse que o "design artificial" do leilão não havia criado um balanço justo.
O resultado causou ondas de choque no setor. Os presidentes de empresas, já pressionados a investir bilhões em redes 5G e expansão, agora estavam sendo forçados a pagar caro pelas frequências necessárias.
Em junho, a Alemanha arrecadou 6,6 bilhões de euros—mais que o dobro da expectativa— com um leilão 5G. Um rival menor, a Drillisch, forçou uma alta dos lances, mas a decisão de Berlim de reservar um quarto da banda a usuários industriais como as montadoras de automóveis, que planejam usar a tecnologia de redes mais rápidas para desenvolver métodos industriais mais avançados, também influenciou. Isso criou uma escassez para as quatro operadoras restantes que desejavam garantir banda para uso comercial.
Dirk Wössner, membro do conselho da Deutsche Telekom, disse que o preço alto deixou "um gosto amargo", acrescentando que "o lançamento das redes sofreu atraso significativo na Alemanha. O preço poderia ter sido muito mais baixo... as operadoras de redes agora não têm dinheiro para expandi-las".
Perguntado se teme que o leilão iminente no Reino Unido gere novo frenesi de lances, Philip Jansen, presidente-executivo da BT, disse que "espera que não. Isso não ajudaria ninguém".
Determinar se os resultados do leilão provarão ser "pesadelos" para a Alemanha e a Itália é difícil —o 5G ainda tem um longo caminho para decolar como serviço comercial. Mas o debate sobre como melhor alocar o espectro está fervilhando mesmo em países que estão tentando vencer a corrida ao entregar frequências às redes o mais rápido possível.
Jessica Rosenworcel, comissária da Comissão Federal de Comunicações (FCC), que administra os leilões de espectro nos Estados Unidos, diz que o país precisa de novos concorrentes no mercado.
"Os leilões recentes de frequências nos Estados Unidos não atraíram o nível de demanda ao qual estávamos acostumados no passado", ela diz. "Precisamos compreender o motivo. Temos de reconhecer que o sucesso de nossos futuros leilões depende de desenvolvermos uma nova categoria de interesse pelo espectro, para atrair novos participantes às fileiras daqueles que apresentam lances pelas frequências e fomentar mais inovação na comunicação sem fio".
A guerra: como o medo do "caos" deu lugar a um frenesi de lances
O espectro de telecomunicações nem sempre foi visto pelos governos como uma potencial galinha dos ovos de ouro.
Ronald Coase, ganhador do Prêmio Nobel, foi o primeiro a propor a venda de frequências de rádio, em 1959, mas, no começo, sua proposta foi rejeitada ferozmente porque causaria "caos no éter". Assim, as frequências de rádio continuaram sob firme controle dos governos até 1990, quando a Nova Zelândia se tornou o primeiro país a leiloá-las.
Isso abriu caminho para o primeiro leilão nos Estados Unidos, em julho de 1994. O processo, de cinco dias de duração, arrecadou US$ 617 milhões e se tornou um marco na história das telecomunicações, com US$ 60 bilhões arrecadados em 87 leilões nas duas décadas seguintes. Os economistas por trás do leilão de 1994 mais tarde receberam o Prêmio Golden Goose, da Universidade Harvard, por terem usado a teoria dos jogos para libertar os Estados Unidos do "purgatório sem fio".
O leilão da banda 3G britânica seis anos mais tarde estabeleceu um novo recorde de vendas, com 13 concorrentes batalhando furiosamente por uma das cinco licenças para lançar uma rede 3G.
O Reino Unido foi o primeiro país a realizar um leilão de banda 3G, em uma era em que as empresas de telecomunicações tinham reservas de caixa altas e queriam conquistar território em todo o mundo.
Seu sucesso se deveu ao bom equilíbrio entre atrair novos interessados e impedir conluios entre os participantes existentes do mercado, algo que se tornou um traço característico dos leilões bem sucedidos.
Tornar os leilões complexos demais pode produzir resultados menos que ideais, desestimulando a participação ou dificultando a formulação de estratégias pelos interessados.
Financial Times, tradução de Paulo Migliacci
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