Governo prepara contrato inédito para aumentar emprego de jovens

Setor privado ficará responsável e receberá por resultado; para especialista, risco alto exige ajustes

Ana Estela de Sousa Pinto Érica Fraga
São Paulo

O governo federal lançará um modelo de contrato inédito no país para tentar aumentar a chance de emprego de jovens de baixa renda. 

Na iniciativa, chamada de contrato de impacto social (CIS), uma organização privada será responsável por qualificar 1.000 jovens de forma a que eles consigam trabalho e se mantenham nas vagas por pelo menos quatro meses.

A entidade só será paga se um avaliador independente comprovar que as metas foram cumpridas. O objetivo é aumentar a efetividade das políticas públicas, com menos custo para o governo.

Comum em vários países, como Reino Unido, Estados Unidos e Israel, o modelo não deslanchou nas duas vezes em que foi tentado no Brasil. 

Na última gestão de Geraldo Alckmin, o projeto de um CIS para reduzir a evasão no ensino médio em São Paulo foi abandonado após pressão dos sindicatos, que o consideravam uma forma de privatização da educação. 

No Ceará, contrato para reduzir a ocupação desnecessária de leitos hospitalares —transferindo doentes crônicos para atendimento domiciliar— aguarda licitação.

Segundo dados do Insper Metricis, que pesquisa desenho, execução e avaliação de programas de impacto social, 330 contratos foram lançados ou estão em fase de elaboração no mundo desde 2009. Do total, 18% tiveram objetivo semelhante ao do Ministério de Economia de Bolsonaro: aumento da empregabilidade.

A consulta pública, encerrada neste mês, estipulava um teto de R$ 4 milhões. Mas o custo pode ser menor, já que o vencedor —que precisará comprovar ao menos cinco anos de experiência em formação profissional— será o que apresentar menor preço.

Com o pagamento atrelado a resultados, “só as organizações comprometidas, que têm certeza que seu programa é muito bom, vão entrar”, diz Lycia Silva e Lima, coordenadora do FGV EESP Clear, que integra uma rede global voltada ao aperfeiçoamento de políticas públicas.

Mas bons candidatos podem ser desencorajados pelo risco mais alto do modelo proposto, segundo Bruno Pantojo, especialista da Sitawi Finanças do Bem, que desenvolve soluções de financiamento para CIS.

“É louvável o arrojo do governo de procurar soluções inovadoras, mas o edital está deixando de aproveitar aprendizados das experiências internacionais”, diz.

Os três pontos que elevam o risco, segundo o analista, são a forma “tudo ou nada” do pagamento, a ausência de identificação prévia do público alvo e a falta de definição clara  do papel do investidor.

Para medir o resultado, após o curso, serão monitorados por 240 dias tanto os participantes quanto um grupo de faixa etária e características socioeconômicas semelhantes que tenha se candidato ao programa, mas ficado de fora do sorteio por restrição no número de vagas. 

Será considerado empregado quem mantiver carteira assinada por ao menos 120 dias consecutivos, na mesma empresa, com carga horária mínima de 40 horas semanais. 

A entidade contratada só receberá o pagamento se o resultado dos jovens participantes for no mínimo 30% superior ao do grupo que não participou da qualificação (chamado grupo controle).

Sérgio Lazzarini, fundador do Insper Metricis, diz que a vantagem desse tipo de avaliação é evitar que o governo pague por resultados que a contratada não gerou.

“Pode ser que o resultado tenha sido causado pela melhoria da economia e não pelos programas”, exemplifica. 

Pantojo, porém, afirma que o método é mais caro e desnecessário em intervenções desse tipo, embora seja “padrão ouro” em experimentos científicos. Em 10 iniciativas de empregabilidade internacionais já concluídas e avaliadas, compiladas pelo Metricis, só 1 adotou comparação.

Nos outros 9, foi avaliado apenas o desempenho do grupo atendido pela contratada, e o mais comum foi o pagamento por faixas de resultado.

Pantojo, além de considerar que o pagamento “tudo ou nada” desincentiva desempenhos mais altos, questiona a meta de diferencial de 30%.

“Não está claro por que foi escolhido esse patamar, que nunca foi atingido em programas anteriores”, afirma.

A falta de tradição do Brasil na avaliação de políticas públicas dificulta a análise de programas anteriores, como o Planfor, o ProJovem Trabalhador e o Pronatec (veja detalhes abaixo).

O melhor resultado, segundo texto do Ministério da Economia, foi o do SuperTec, adotado pelo antigo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior): 8,6% a mais de chance de conseguir trabalho, em comparação ao desempenho de grupo com características semelhantes, também acompanhado, mas que não foi treinado.

Segundo Lazzarini, que acompanhou parte das discussões durante a elaboração do projeto pelo governo, a barreira de 30% foi definida “a partir de experiências na faixa de renda e idade da população alvo do projeto”.

Uma gradação da meta, segundo ele, pode esbarrar em questões jurídicas, que o governo precisa avaliar.“É crucial avançarmos em uma legislação específica sobre o CIS”, diz Lazzarini. Dois projetos tramitam atualmente no Senado e na Assembleia Legislativa de São Paulo.

Segundo ele, o vácuo jurídico também dificulta, por enquanto, a previsão no edital da existência de um financiador externo para projetos de CIS.

Porém nada impede que investidores de impacto se organizem para financiar o prestador de serviço que vencer a licitação, diz o especialista.

Mas, para Pantojo, a falta de previsão mais específica pode inibir eventuais candidaturas de executores para o projeto:

“As organizações sociais no Brasil estão em situação financeira muito difícil. É impensável imaginar que vão levantar o dinheiro sozinhas.”

Outro ponto que aumenta o risco, segundo o analista da Sitawi, é que não foi previsto um estudo prévio da população atendida nem uma remuneração para esse serviço.

Ele dá o exemplo do contrato cearense de desospitalização, do qual a Sitawi participa:

“No estudo, descobrimos que parcela expressiva dos pacientes crônicos não tinha núcleo familiar. Com isso, oferecer casas comunitárias passou a ser fundamental. Sem esse diagnóstico prévio, a intervenção pode ser mal desenhada e fracassar.”

Para o fundador do Metricis, o público alvo está bem definido no edital apresentado para consulta pública. 

O texto estipula que os 1.000 beneficiários —de um conjunto de no mínimo, 2.000 inscritos— tenham entre 18 e 24 anos e façam parte de famílias com renda per capita mensal de até meio salário mínimo.

Para evitar fraude, na data da inscrição o candidato deverá estar desempregado há pelo menos 60 dias ou buscando seu primeiro trabalho formal. 

O projeto pode ser feito em qualquer parte do país, a partir de um estudo do mercado de trabalho local.

A ideia é envolver o setor privado “em todo o fluxo da política, partindo de um mapeamento claro de qual tipo de trabalhador será necessário em qual localidade, para qual empresa”, segundo o texto.

Outra novidade da proposta é incluir as chamadas habilidades socioemocionais —como relações interpessoais no trabalho— na carga horária mínima de 20 horas destinada a conteúdo básico (como leitura e compreensão de textos e raciocínio lógico-matemático). 

Já a formação profissional precisa ocupar pelo menos 30% do total mínimo de 250 horas presenciais.

A avaliação será feita por uma instituição independente, o que é considerado positivo por Lycia, da FGV.

“De um modo geral no Brasil, a gente lança a política e muito raramente avalia se ela teve impacto”, diz 

Entidades do setor esperam que a licitação seja lançada até o final de setembro. O Ministério da Economia não deu entrevista sobre o projeto.


A experiência internacional

Contratos de Investimento Social para empregabilidade, já concluídos e avaliados


Colômbia (2017-2018)

Treinamento, apoio psicológico e apoio para emprego a 766 egressos do ensino médio com de 18 a 40 anos e em situação vulnerável.

Pagamento por indivíduo contratado e por tempo de retenção no emprego.

Resultados: 88% ficaram empregados por 3 meses e 60%, por 6 meses

Alemanha (2013-2016)

Aconselhamento vocacional e encaminhamento a programas de aprendizado ou vagas de trabalho, com acompanhamento posterior, para 100 desempregados com menos de 25 anos de idade que não completaram a escola.

Pagamento dependia de que 20 jovens ficassem no emprego ou treinamento por mais de 9 meses, com bônus caso superassem esse período.

Resultados: todos os objetivos foram atingidos

Holanda ( 2013-2015)

Treinamento, aconselhamento e acesso a uma rede de empreendedores para que 160 desempregados de 17 a 27 anos pudessem começar seu próprio negócio.

Pagamento de acordo com a redução do desemprego do grupo, em comparação com série histórica de estatísticas.

Resultados: mais de 50% do primeiro grupo treinado foi reempregado, com economia de 464 dias de seguro-desemprego

Reino Unido (2012-2015)

Quatro contratos diferentes para reinserir na escola, qualificar, aconselhar e inserir em vagas de aprendizes ou de emprego 10.037 jovens em situação vulnerável, com idades variando de 14 a 24 anos

Pagamento por faixas, de acordo com os objetivos atendidos.

Resultados: variáveis por programa. Um deles relata 68% dos jovens empregados com 100% de retenção; em outro, 44% atingiram mínimo exigido de educação e 31% melhoraram frequência

Fonte: contracting for socio-environmental outcomes throuhgout the world/insper metricis​


O que já foi tentado no Brasil

Planfor - Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (1995 a 2002)

Qualificação de trabalhadores em situação de vulnerabilidade social.

Atendeu a 15,3 milhões de pessoas, a um custo anual de R$ 493 milhões (em 2001)

Problemas encontrados: turmas fantasmas,descumprimento de condições como vale transporte e auxílio alimentação, taxa de evasão acima da permitida, ausência de fiscalização, ausência de participação de prefeituras e comissões de emprego

PNPE - Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego (2003-2007)

Qualificação e criação de postos de trabalho para jovens de 16 a 24 anos de baixa renda, que nunca tivessem trabalhado

Atendeu a 294.913 jovens

Problemas encontrados: falta de estudo de demanda do mercado de trabalho, fragilidade na comprovação da inserção no mercado de trabalho, problemas na prestação de contas

Resultado: segundo o ministério, 94.548 jovens (32%) foram inscritos no mercado de trabalho

Projovem Trabalhador - Programa Nacional de Inclusão de Jovens (a partir de 2008)

Qualificação social e profissional de jovens de 18 a 29 anos em situação de desemprego

Problemas encontrados: reduções orçamentárias, demora na implantação de parcerias, baixa taxa de frequência

Resultado: 409.979 concludentes (58,7%), dos quais 27.200 (6,6%) inseridos no mercado de trabalho (apenas um quinto em emprego formal ou contrato de estágio ou aprendiz)

Pronatec - Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (a partir de 2012)

Educação profissional e tecnológica para estudantes do ensino médio da rede pública e bolsistas da rede privada, trabalhadores; beneficiários dos programas federais de transferência de renda

Recebeu 9.727.861 matrículas, a um custo de R$ 38,5 bilhões (de 2011 a 2016)

Problemas encontrados: redução orçamentária, alta evasão e ao distanciamento entre a formação escolar e as exigências do mercado de trabalho, ausência de indicadores sólidos de desempenho

Resultado: sem efeito na empregabilidade, com exceção do programa Supertec, que teve aumento de 8,6% na empregabilidade dos egressos

Fonte: Controladoria Geral da União, Comissão de Educação do Senado Federal, Ministério da Economia

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