A questão é histórica. A Constituição de 1988 separou impostos que seriam gerenciados por União (IPI, PIS e Cofins, da indústria, por exemplo), estados (ICMS, de mercadorias e serviços) e municípios (como o ISS, de serviços).
Todos eles têm uma característica em comum: as taxas não são cobradas diretamente do consumidor. E fazem parte de um sistema considerado o mais complexo do mundo, segundo o estudo Tax Complexity, que comparou cem países em 2016.
“Se o mundo inteiro tributa por uma base que engloba tudo relacionado a compra, venda e prestação de serviço, aqui se dividiu os produtos industrializados de competência da União, alguns serviços e mercadorias para os estados e serviços para os municípios”, diz Melina Lukic, doutora em direito tributário.
Essa base ampla de tributação adotada internacionalmente é chamada de IVA (Imposto sobre Valor Agregado) que incide diretamente no consumo.
Lukic foi estudar o imposto na França, país pioneiro na sua adoção. Após seu doutorado sobre a reforma tributária no Brasil, estudou na Universidade de Toronto com o especialista em IVA Richard Bird.
Ela conheceu o sistema defendido pelo governo, IVA dual, no Canadá. Esse tipo adota o imposto sobre consumo nacionalmente, mas permite, ao mesmo tempo, que as províncias (estados) tenham autonomia para adotá-lo e gerenciá-lo.
“Foi muito positivo a União implementar na sua esfera um IVA federal primeiramente, vendo que teria muita resistência para criar um IVA que englobasse todas as províncias”, explica.
“Esse modelo incentivou as províncias a se harmonizarem à União”, acrescenta.
Essa resistência é similar ao que já ocorreu no Brasil em diferentes oportunidades. A mais recente foi durante o governo Lula, em 2008, e tinha o economista Bernard Appy como um de seus idealizadores.
Os estados, porém, bloquearam politicamente a proposta por medo de perda de receitas. Lideraram a resistência São Paulo (estado produtor que mais perderia na mudança da taxação da produção para o consumo), Minas Gerais e Rio.
Lukic explica, contudo, que o IVA não significa menos arrecadação. “Sempre tem que se garantir que não vai haver aumento de carga tributária nem perda de receitas abruptamente para os estados, e deve haver transição.”
No Canadá, foram quase 20 anos para a maioria das províncias adotar o IVA. Em 1991, o imposto foi aplicado na esfera federal, e Ontário foi última província a se harmonizar com a União, em 2010.
Há ainda aquelas que optaram por não implementá-lo. Nesses casos, nenhum imposto é cobrado ou a província cobra o retail sales tax, sistema adotado nos EUA em que a carga incide em bens e serviços, mas no momento da venda, ou seja, no consumo.
Com o exemplo canadense, estados e municípios manteriam as competências já conquistadas, mas em um sistema mais simples, que tributa o consumo, segundo Lukic.
A resistência, porém, não vem somente dos entes federativos. Setores como o de serviços argumentam que o imposto sobre consumo incidiria uma carga maior no segmento. Lukic afirma que, mesmo com mais imposto nesse setor, o IVA solucionaria uma distorção do sistema brasileiro.
“Como o IVA vai pegar uma base ampla com uma alíquota única, todos os setores vão ser tributados de maneira igual. Hoje tem uma distorção do nosso modelo de tributar de forma menos onerosa o setor de serviços. Não há motivo econômico e político para que ele seja menos onerado.”
Essa deformidade é causada, principalmente, pelos incentivos dados pelos estados, o que causa uma guerra fiscal entre quem concede os melhores benefícios, e pela União. “A tributação não deve ser usada pra esse tipo de política de desenvolvimento regional para atrair investimento. Deve ser usada para tributar e arrecadar dinheiro”, diz.
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