'PECs de Guedes concentram poder em Brasília e reduzem gasto social', diz Fernando Scaff

Para professor da Faculdade de Direito da USP, propostas têm pontos inconstitucionais

São Paulo

Para o advogado Fernando Scaff, professor de direito financeiro da USP, o pacote de PECs (Propostas de Emendas à Constituição) enviado pelo governo Bolsonaro ao Legislativo com a intenção de reformar o Estado brasileiro contaria o discurso do próprio presidente da República, Jair Bolsonaro.

Para Scaff, apesar da retórica “mais Brasil, menos Brasília”, suas propostas buscam centralizar poder no Executivo e traduzem uma ideia de refundar a República e construir um país novo a partir do zero.

Em entrevista à Folha, ele afirma que, se aprovadas tal como estão, as PECs significariam redução de gastos sociais, aumento da desigualdade e insegurança jurídica.

O professor da USP e advogado Fernando Scaff
O professor da USP e advogado Fernando Scaff - Gabriel Cabral/Folhapress

Como o meio jurídico está vendo as PECs que foram apresentadas como a reforma do Estado pelo governo? As três PECs têm uma ideia de reforma do Estado brasileiro. É, ao meu ver, a mais forte, intensa e audaciosa proposta já apresentada. Trabalha com a revisão do pacto federativo, de revisão de todos os processos orçamentários e com algumas medidas para a redução do gasto público e de políticas de endividamento.

Mas não sei se a proposta é boa —esse é o ponto. Acho que a extinção de municípios é um boi de piranha, porque é um absurdo. Acho que muitos municípios foram criados indevidamente, estou convencido disso. Mas foram criados de acordo com as normas em vigor. Você extinguir os municípios sem consulta à população é um absurdo.

A Constituição atual prevê a possibilidade de extinção de municípios, mas desde que consultada a população. A PEC propõe que não haja a consulta.

Nesse caso, seria uma consulta à população do município que seria extinto, à do município que o incorporaria ou à de ambas? O tema está para ser regulamentado por lei. De todo modo, o que não pode é não consultar. Eu acho que deveria ouvir só a população do município que está sendo dissolvido, mas falta norma específica sobre isso.

Aqui temos uma infringência à Constituição. Existe um artigo que determina essa escuta da população. 
Outro erro que você pode identificar nessas PECs é a criação de um mecanismo de redução de benefícios fiscais. Eu acho que tem que ter controle, nisso estamos de acordo, mas o mecanismo proposto é de muito difícil apuração.

A PEC diz que, quando a somatória dos benefícios fiscais ultrapassar o percentual X globalmente considerado, o benefício desaparece. Em concreto, como isso vai se operar?

Eu sou o concedente, por exemplo, a União, e dou para ti, para ele e para ele um benefício. Em algum momento, o negócio de vocês vai melhorar, e a renúncia fiscal vai aumentar. Aí ultrapassa [o teto de renúncia fixado na PEC] e corta de todos. Mas corta como? Com que prazo, que velocidade? Qual a segurança jurídica disso?

Tem coisas importantes [nas PECs], mas as medidas tomadas em concreto são de muito difícil aplicação, e vão concentrar poder na mão do Executivo.

Mas o discurso do governo é o contrário. Menos Brasília, mais Brasil, de descentralizar. O discurso de descentralização está presente na PEC pontualmente. Por exemplo: a União abre mão de uma parcela do salário-educação. Não mensurei para saber qual o montante disso, mas não me parece um valor gigantesco. 

Nos pontos centrais, ao meu ver, se concentra poder. Me dá a impressão de que a ideia é de criar do zero. Nada do que está aí está bom. Qual é a consequência disso? Tem norma, tem direito, tem Constituição. E muitas vezes alguns desses objetivos poderiam ser alcançados sem mexer na Constituição. 

O senhor fala também de um problema com os tribunais de contas. Qual seria? Querem construir um sistema hierárquico de tribunais de contas, como se o TCU pudesse estabelecer regras para os órgãos dos estados.

Como se fosse o Supremo Tribunal Federal? Isso, ou até mesmo como se fosse o STJ [Superior Tribunal de Justiça], ou Poder Judiciário mesmo. A estrutura federativa não permite isso. Mais uma vez, vai contra o discurso de  menos Brasília e mais Brasil. 

Você terá o Tribunal de Contas, lá em Brasília, sobre os demais. É uma medida que não encaixa juridicamente na operação, porque você não tem recursos hierárquicos nesse sentido. Nos tribunais de Contas, se você discorda de uma decisão, vai ao Judiciário.

A PEC entende o Tribunal de Contas da União como superior —e mais, dá poder de avocar as deliberações. 

A vocatória é um instrumento utilizado pré-1988 para concentrar poder no Supremo Tribunal Federal. Se o TJ-SP decidisse alguma coisa que o Supremo não achasse que estava adequado, o Supremo teria o poder de pegar aquele processo e decidir. A lógica é de concentração de poderes.

É inconstitucional? Sim, eu diria que há uma vedação ao princípio federativo.

O senhor também diz que as propostas de reforma tributária na Câmara e no Senado são inconstitucionais por tirarem autonomia de estados e municípios. Como resolver isso? Tem uma proposta interessante que vem da Receita Federal. Só circulou em entrevistas do secretário da Receita, que disse que a proposta do governo vai criar dois tributos, um federal e outro estadual. Seria o IVA dual.

Mas mesmo aqui tem uma pegadinha. O secretário já disse que a União ficará com a menor parte [da alíquota de 25%], 12%, e abrirá mão do PIS e do Cofins. Os estados ficam com 13%. Mas a maior alíquota somada de PIS e Cofins é 9,25%. De onde ele tirou 12%? Avançou nos estados.

Essa ideia de refundar a República é viável? Passaria no Congresso? Uma boa parte das questões envolvendo servidores públicos, da forma que foi proposta, não passa. Vai haver muita modificação no Congresso. Não enviaram ainda a PEC da reforma administrativa. Por que não? Porque a pressão já começou antes dela sair. A questão da renúncia fiscal também tem pressões muito grandes. Que alguma coisa vai sair eu não tenho dúvida, mas não sei se no prazo e na forma desejados.

O senhor critica também a previsão de que a União deixe de dar aval a outros entes federativos. Por quê? A PEC diz que a União não quer se endividar por conta de estados e municípios. É uma bela coisa, mas em concreto é muito difícil. Imagina, por exemplo, o município de Tanabi. Bate o prefeito e diz que quer dinheiro para construir uma ponte. Não tem como fazer esse dinheiro com receita de ISS e IPTU. Se ele for buscar crédito externo, que pode ser mais barato, o sujeito do banco vai querer um aval. Ou a União dá ou não vai sair. 

Na PEC diz que, a partir de certo ponto, a União não dará mais aval a estados e municípios. Como esses municípios vão conseguir alavancar o seu desenvolvimento?

O governo está revendo também 181 fundos. O que lhe parece essa proposta? Acho interessante. O que me causa espécie é o método. A proposta diz que, em determinado prazo, os que não forem confirmados por lei complementar expressa estão extintos.

Temos fundos importantes, como o da Criança e do Adolescente. Fundo não é nada mais do que a agregação de determinado valor para ser utilizado numa finalidade específica. 

O ministro da Economia, Paulo Guedes, tem falado mal das receitas carimbadas… Pois é, mas tem algumas que são importantes. Ele [Guedes] vai dizer: ‘ah, mas o dinheiro não foi gasto’. Não foi gasto porque o governo contingenciou. Aí não dá para gastar, o fundo fica acumulado contabilmente. 

O que o ministro quer fazer é extinguir os fundos de maneira ágil e usar esse dinheiro para pagar dívida, o qual já efetivamente é usado para pagar dívida. Na prática o que acontece é que se contingencia o fundo, e o dinheiro no fundo fica alto, registrado. Mas uma parte dele já é usado para quitar dívida pública.

Os críticos do conjunto das medidas do governo dizem que tem muita coisa com visão fiscalista. Isso é um problema? Acho que sim, porque você perde a dimensão humana do processo. Para que serve um orçamento? Para as pessoas.

É necessário reduzir desigualdade no Brasil. Se você corta gastos sociais, seguramente terá menos dinheiro para redução da desigualdade. Se não tiver dinheiro para dar conta das pessoas que não têm plano de saúde, mais gente ficará ao desabrigo.

O senhor atua na área da mineração. Bolsonaro também fala de mudanças legais nessa área. Para o setor, o discurso do presidente ajuda? O discurso não é bem pró-mineração, mas sim pró-garimpeiro, o que é outra coisa. Precisamos distinguir a atividade de garimpagem, que é muitas vezes desordenada, exploratória, irregular e que não cumpre as regras previstas, da mineração, feita por empresas que têm responsabilidade e compromissos com todos os órgãos regulatórios.

É só olhar as regras da Agência Nacional de Mineração que vemos que as empresas têm de se enquadrar nelas.

Mas a agência está desmontada. O pessoal lá está tentando. Mas tem pouco dinheiro, tem pouco apoio. Então, se o Bolsonaro quer dar um apoio, reforce a agência, porque ela é um instrumento de regulação dessa área e, pelo que vejo, as grandes empresas querem apoiar.

Essa confusão de discurso envolvendo uma área tão sensível como a Amazônia acaba passando para o investidor ou não chega a tanto? O discurso ambiental do Bolsonaro hoje tem afastado o investidor estrangeiro. A ideia de você flexibilizar as regras ambientais é algo que internacionalmente é preocupante. E as grandes empresas estrangeiras têm responsabilidade ambiental.

O presidente sempre fala de mineração em terras indígenas. Como o senhor vê isso? A Constituição atual permite a mineração em terras indígenas, mas na forma da lei e cumpridos requisitos. O Congresso tem que se pronunciar sobre isso. Tem que ter uma discussão aberta, transparente, ampla e pública. Você não pode entrar na terra do índio sem ouvir quem está lá.

Se todo esse arcabouço legal passasse do jeito que está, qual o cenário que a gente teria? Se afastarmos qualquer alegação de inconstitucionalidade, e se o Congresso aprovasse os textos tais quais eles chegaram, a gente teria menos garantias de direitos sociais porque teria menos dinheiro para essas áreas.

Teríamos menos dinheiro para alguns fundos relevantes, menos despesa pública, os funcionários públicos teriam arrocho, a federação seria menos autônoma. Teria mais poder na mão de Brasília, mais concentração de poder. Seria outro país, mas não acho que melhor.

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