Debate sobre renda básica deixa de ser utopia e mobiliza economistas

Auxílio emergencial mostra fragilidades e resgata modelo defendido há 30 anos por Suplicy

O pagamento do auxílio emergencial de R$ 600 durante a pandemia resgatou o debate sobre a importância de um programa permanente da renda básica, antes relegado à prateleira das utopias, e tirou do armário políticos, pesquisadores e economistas de diversas vertentes, agora abertamente interessados no tema.

Só nos últimos 15 dias, dois projetos de lei sobre renda básica universal foram apresentados no Senado. Um, de José Serra (PSDB-SP), estabelece critérios de concessão e revoga a lei que isentou de tributação lucros e dividendos, destinando esta arrecadação exclusivamente ao benefício.

Outro, de Randolfe Rodrigues (Rede-AP), avança na questão do benefício, estabelecido em meio salário mínimo por adulto, mais um quarto de salário por criança ou adolescente menor de 18 anos. Quando apenas um dos pais for o chefe de família, o benefício-base é dobrado.

Pessoas usando máscara fazem fila na frente de uma agência da Caixa Econômica Federal para sacar o auxílio emergencial
Auxílio emergencial está prestes a atingir a marca de 58 milhões de beneficiários - Havolene Valinhos/Folhapress

“A renda básica sempre foi um tema instigante de pesquisa, mas não tinha viabilidade política”, avalia a economista Monica de Bolle, da Universidade John Hopkins (EUA), que ajudou a formular o projeto do senador da Rede. “Agora, dadas as condições políticas, por que não colocar na mesa o debate de uma renda básica permanente?”

Citando a importância do auxílio oferecido durante a pandemia, ambos os projetos do Senado têm como ponto de partida a Lei de Renda Básica de Cidadania, de 2004, de autoria do ex-senador Eduardo Suplicy (PT), defensor da renda básica no Brasil há 30 anos.

Essa lei estabelece a implementação progressiva da renda básica universal. Para o próprio Suplicy, o Bolsa Família, lançado em 2006, seria uma etapa inaugural desse programa bem mais amplo. De lá para cá, no entanto, ainda não houve uma segunda etapa.

O debate sobre esse instrumento de proteção social ganhou relevo nos últimos anos, mesmo que timidamente, a partir do aumento da desigualdade, da automação que vem transformando o mercado de trabalho e da precarização de contratos. Nesse contexto foi fundada, em 2019, a Rede Brasileira de Renda Básica, que tem Suplicy como presidente de honra e reúne pesquisadores em torno do tema.

As discussões mais pragmáticas, porém, só ganham corpo agora, com uma pandemia destruindo empregos e a concessão do auxílio atraindo mais de 50 milhões de brasileiros.

Em certa medida, a crise expõe a vulnerabilidade social no país e as fragilidades de seu sistema de proteção social.

O auxílio de R$ 600 por três meses, que é uma espécie de renda básica provisória, demonstra quão reduzidas são as cifras do principal programa de proteção social brasileiro, o Bolsa Família, que até tem sofrido perdas no número de beneficiados e no valor real dos repasses desde 2015.

Em abril deste ano, o Bolsa Família atingiu 14,27 milhões de beneficiários, investindo cerca de R$ 2,7 bilhões naquele mês para oferecer um repasse médio de R$ 188 por família.

O auxílio emergencial, que está prestes a atingir a marca de 58 milhões de beneficiários, deve envolver investimentos totais da ordem de R$ 153 bilhões e transferências de R$ 1.200 por família —valor mais de 500% superior ao repasse médio do tradicional programa de combate à pobreza.

“O auxílio emergencial colocou a ideia de proteção social das camadas mais pobres em um outro patamar e mostrou quão modestos são os benefícios do Bolsa Família”, analisa Luis Henrique Paiva, pesquisador do Ipea e secretário do Bolsa Família de 2012 até 2015.

“Vai ser muito difícil voltarmos para um benefício de caráter tão modesto e focalizado depois desta experiência”, pondera ele, que também é professor do IDP (Instituto de Direito Público) em Brasília. “O impacto da renda emergencial tem sido muito grande. Recebi relatos de pessoas que, com os R$ 600, conseguiram entrar no supermercado para fazer compras pela primeira vez em um ano”, conta.

O auxílio e o Bolsa Família têm naturezas diferentes.

O programa emergencial do governo foi criado para repor parte do ganho regular de trabalhadores informais de baixa renda, que foi fortemente reduzido ou até extinto durante o distanciamento social. O Bolsa Família, por sua vez, tem a função de complementar a renda de brasileiros pobres e extremamente pobres.

O abismo entre as cifras dos dois programas de proteção social, no entanto, levou à discussão de que esse tipo de política pode ser mais ampla e efetiva e incitou pesquisadores e analistas a abordar, na ponta do lápis, a proposta de uma renda básica permanente, com abrangência mais ampla ou mesmo universal.

“Apesar de a pandemia ser um fenômeno transitório, e a política pública para ela ser também transitória, surgiu na sociedade a demanda por um programa permanente”, diz o economista Samuel Pessôa, pesquisador do Ibre/FGV que escreveu sobre o tema em sua coluna na Folha. “Virou uma pauta, que temos a obrigação de tratar com a maior seriedade e correção técnica possível.”

Vários modelos estão na mesa de discussões

No novo debate sobre renda básica, são muitas as alternativas. Há propostas de benefícios universais e incondicionais, como prega Suplicy, reduzindo burocracias e seus respectivos custos, e há aquelas que mantêm condicionalidades, para restringir o número de pessoas atendidas.

Há trabalhos em que a renda básica substitui outros mecanismos de proteção social, e há casos em que os instrumentos coexistem, permitindo que o beneficiário opte pelo programa mais vantajoso.

Dois exemplos ilustram essa diversidade.

Rozane Siqueira e José Ricardo Nogueira, do departamento de economia da UFPE (Universidade Federal de Pernambuco), concluíram em pleno início da pandemia um exercício de uma renda básica universal de R$ 406 para todos os cidadão brasileiros, financiada por um Imposto de Renda de alíquota única de 35,7% sobre todas as rendas (capital e trabalho formal e informal), eliminando regimes especiais.

A renda básica universal substituiria todos os benefícios assistenciais de valor menor que ele, menos o BPC (Benefício de Projeção Continuada). “Ao combinar um imposto uniforme com transferência, o resultado é um sistema muito progressivo, em que 64% da população teria ganhos líquidos, e as perdas, que não são grandes, se concentrariam no topo”, diz Rozane, professora de economia na UFPE.

Rogério Barbosa, pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole da USP e membro da Rede de Pesquisa Solidária, fez cálculos preliminares de uma renda básica universal para crianças e adolescentes de até 18 anos e seu impacto na redução da pobreza.

Uma renda universal de R$ 261,25 (um quarto do salário mínimo) conferido aos pais ou responsáveis de todas as crianças de zero a 17 anos do país beneficiaria mais de 122 milhões de brasileiros. O valor médio do benefício por família seria de R$ 472,93. E o investimento anual no programa seria R$ 158,95 bilhões.

Com isso, a taxa de pobreza do Brasil poderia cair de 12,37% para 6,32%, considerando pobres os com renda per capita inferior a um quarto do do mínimo, cuja maioria é composta por aqueles com menos de 18 anos.

“Um programa focado em crianças é mais barato e atinge, indiretamente, os mais pobres [que, em geral, têm mais filhos]”, diz Barbosa. “Ao mesmo tempo, contorna o problema do incentivo à informalidade, que ocorre no caso de programas focalizados em renda.”

Para ele, a renda básica “não substitui todas as funções do Estado” e, portanto, não pode ser custosa a ponto de comprometer o orçamento de áreas já subfinanciadas, que disputam recursos, como saúde e educação.

“Tem que ser pagável e resolver um problema endêmico. A pandemia inaugura a necessidade de pensarmos de maneira diferente. E estamos impelidos a pensar em uma reforma tributária”, diz.

Na hora da conta, em que valores e beneficiários entram numa planilha, os muitos arranjos possíveis convergem a um mesmo ponto: a necessidade de uma reforma tributária que torne nosso sistema mais progressivo, ou seja, que recolha mais impostos daqueles que dispõem de maiores recursos.

“Existe capacidade para uma reforma que, após a recuperação da economia, gere R$ 100 bilhões ou R$ 120 bilhões por ano”, diz o economista Rodrigo Orair, do Ipea.

“É possível chegar a isso sem mudar alíquotas, criando uma máxima de 35%, reduzindo tributação nas empresas, alinhando a tributação de pessoa física e jurídica e tributando rendas do capital e do trabalho em, no máximo, 36%.”

Para o economista Marcelo Medeiros, do Ipea, o problema da assistência social no país é que ela segue o ciclo da economia. “Quando a economia entra em recessão, a assistência é retraída. E é justamente nesses períodos de crise que ela precisa funcionar mais e melhor.”

“O gasto com proteção social é contracíclico por natureza: quando a economia vai bem, ele tem de diminuir, quando vai mal, ele precisa aumentar.”

Foi pensando nisso que Medeiros vem desenhando um fundo soberano que possa financiar o sistema de proteção social de maneira independente tanto dos ciclos da economia quanto dos ciclos políticos de que depende a liberação emergencial orçamentária. “Assim como ter um Banco Central independente é importante, desejo uma proteção social com relativa independência, que possa ser armada e desarmada sem relação com os ciclos financeiros.”

“Bem ou mal, o sistema atual [com auxílio emergencial] está permitindo que muitas pessoas sejam apoiadas”, diz o economista Armínio Fraga, ex-presidente do BC e colunista da Folha, lembrando que a renda básica universal era um tema de interesse de Milton Friedman, Nobel de Economia (1976) e um dos expoentes do pensamento liberal contemporâneo, que prospectou um modelo de imposto negativo para transferir recursos aos mais pobres.

Fraga diz ser “a favor de uma ampla revisão do sistema assistencial” no futuro e que, no passado, “não se fez muita conta” na hora de tratar da renda básica. “Renda básica universal é uma ideia interessante, mas não é a única alternativa.”

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