Um ano atrás, representantes das autoridades antitruste da Austrália, Brasil, China, Japão e oito outros países desfrutaram de filés de US$ 110 e de doses ilimitadas de vinho de US$ 70 por garrafa em um hotel de praia, que oferecia vistas panorâmicas para o pôr do sol sobre o Oceano Pacífico.
A opulenta refeição foi a culminação de uma conferência de uma semana de duração na bela Huntington Beach, na Califórnia, que envolveu 30 encarregados de impor as leis de defesa da competição em seus países. A viagem foi organizada e paga pelo Global Antitrust Institute, parte da Escola Antonin Scalia de Direito, na Universidade George Mason, em Fairfax, Virgínia.
As autoridades antitruste estrangeiras passavam seus dias assistindo a aulas dadas pela equipe do instituto, que inclui um juiz federal americano e um ex-comissário da Comissão Federal do Comércio (FTC, na sigla em inglês). O programa era descrito como educação complementar para autoridades antitruste –uma forma de aprender mais sobre as bases econômicas das leis de defesa da competição.
Mas críticos e participantes de conferências passadas organizadas pelo instituto afirmam que o objetivo das palestras é na verdade transmitir às autoridades internacionais uma mensagem clara que beneficia as companhias que pagam pelo evento: a de que a melhor maneira de fomentar a competição é adotar uma abordagem de baixa interferência, em termos de leis antitruste.
O Global Antitrust Institute é bancado em grande parte pelas empresas de tecnologia –doadores empresariais como Google, Amazon e Qualcomm– que enfrentam escrutínio da parte de alguns dos mesmos reguladores que participam de seus programas, de acordo com centenas de páginas de emails e documentos obtidos por meio das leis de acesso à informação, entrevistas com quatro participantes de conferências passadas, e observação de uma conferência em Huntington Beach no ano passado.
Os documentos incluem cheques de doação em valor de centenas de milhares de dólares emitidos pelo Google e pela Amazon, e um contrato de doação no valor de milhões de dólares e com validade de diversos anos assinado pela Qualcomm. Os cheques representam um componente essencial do orçamento de US$ 2,1 milhões que o instituto despendeu no ano fiscal encerrado em junho de 2019.
Os emails ilustram de que forma os líderes do instituto, entre os quais Joshua Wright, que mantém elos duradouros com o Google, trabalharam em estreito contato com as empresas de tecnologia a fim de responder a críticas por possíveis violações das normas antitruste. E demonstram de que maneira o instituto cultivou e explorou relacionamentos com importantes autoridades de defesa da competição –em um caso de aproximação bastante agressiva, a organização recorreu ao principal encarregado da defesa da competição no Brasil para que este a ajudasse a recrutar juízes para participação em suas conferências, com a promessa de voos em classe executiva.
“Não é um gasto significativo para as companhias”, disse Michael Carrier, professor da escola de Direito da Universidade Rutgers. E o potencial benefício, “mesmo que seja apenas o de reduzir moderadamente a probabilidade de derrota em um caso antitruste ambicioso, vale muito mais do que os valores investidos”.
É difícil determinar o impacto do instituto. Mas no Brasil, um tribunal no ano passado descartou três investigações separadas sobre o Google, que controla 97% do tráfego de buscas online no país, por falta de provas.
O escrutínio das autoridades regulatórias é sem dúvida um problema mundial para as empresas de tecnologia. Até recentemente, a principal ameaça de ações antitruste estava na Europa. O Google perdeu três casos de violação de leis de competição na União Europeia, de 2017 para cá. A Amazon agora é alvo de uma investigação europeia por abuso de seu domínio do comércio online com o objetivo de sufocar rivais de menor porte. A Qualcomm pagou mais de US$ 1 bilhão em multas na Europa por seu comportamento anticompetitivo.
Agora outros países estão começando a adotar uma abordagem mais agressiva. Austrália e Brasil estão investigando o Google, e a Amazon enfrenta um inquérito antitruste na Índia.
As companhias também estão enfrentando investigações em seu país de origem. Depois de anos de uma abordagem leve na aplicação das leis contra monopólios, Google, Amazon, Facebook e Apple estão sob investigação pelas agências federais dos Estados Unidos, pelos departamentos estaduais de justiça e pelo Congresso. O Departamento da Justiça deve abrir um processo contra o Google nos próximos meses, que é provável que este se torne uma das maiores ações antitruste dos Estados Unidos desde a década de 1990.
Wright, o diretor executivo do instituto, diz que a missão, currículo e palestras da organização estão disponíveis online para que o público avalie, e que “observadores de mente aberta” perceberiam a qualidade da instrução que estudiosos do Direito e economistas experientes na aplicação das leis antitruste oferecem para a condução de casos de combate a monopólios.
“A combinação entre experiência prática e conhecimento acadêmico é um motivo para que dirigentes de agências de fiscalização do mundo todo sempre escolham enviar representantes aos nossos programas”, afirmou Wright em comunicado.
Aprendendo a usar os poderes antitruste com moderação
O período prolongado de moderação na aplicação das leis antitruste dos Estados Unidos está associado, em parte, a uma ideologia que vincula análise econômica a casos judiciais. De acordo com essa visão, não basta que uma empresa domine um mercado e esmague os concorrentes; também é preciso haver provas de que os consumidores estão sendo prejudicados –o que usualmente toma a forma de preços mais altos. Esse conceito terminou adotado pelo sistema judicial americano, com a assistência de seminários de economia para juízes federais bancados por empresas doadoras.
O Instituto Manne de Economia para Juízes Federais, que operou de 1976 a 1999, foi organizado pelo Centro de Lei e Economia –hoje parte da escola de direito da Universidade George Mason. Por volta de 1990, cerca de 40% dos juízes federais então ativos haviam participado de pelo menos um desses seminários, de acordo com o diretor do programa.
Pesquisadores constataram que juízes que participaram dos seminários tinham maior probabilidade de aprovar fusões, decidir contra proteções ambientais e contra sindicatos, e de usar terminologia econômica em suas decisões, se comparados aos juízes não participantes, de acordo com um estudo acadêmico que avalia os efeitos do programa.
O Global Antitrust Institute, que foi estabelecido em 2014 como parte do Centro de Lei e Economia da Universidade George Mason, se inspirou no sucesso do programa para juízes federais americanos e o adaptou para audiências internacionais. A organização também está começando a oferecer um novo programa de economia para juízes federais americanos; um seminário está marcado para outubro no Napa Valley, Califórnia.
Wright disse que já tinha treinado mais de 850 juízes e reguladores estrangeiros. O instituto já recebeu um juiz do Supremo Tribunal do Povo, o órgão mais elevado da justiça da China, bem como um atual e um antigo superintendente da autoridade de competição do Brasil como “estudiosos visitantes”.
O instituto não revela a fonte de suas verbas, mas o The New York Times obteve cópias dos orçamentos anuais da organização e de cheques de doação, recorrendo às leis de livre acesso à informação. A organização é bancada quase integralmente por empresas e por fundações vinculadas a empresas.
As companhias de tecnologia vêm sendo as principais mantenedoras do instituto já há anos. Em 2017, por exemplo, o Google doou US$ 200 mil à organização, e mais US$ 300 mil em 2018.
Em seu site, o Google identifica diversas organizações que recebem dinheiro de sua equipe de assuntos governamentais e política pública. O Centro de Lei e Economia da Universidade George Mason e a George Mason University Foundation constam da lista. Esta última organização serve como destinatária legal do dinheiro que é usado para bancar o Global Antitrust Institute. O Google não menciona o instituto nominalmente como beneficiário.
“Temos um compromisso de transparência quanto às organizações acadêmicas às quais fazemos doações. Essas organizações não agem em nosso benefício, e antecipamos e requeremos que nossos beneficiários revelem a origem de suas verbas”, disse Julie Tarallo McAlister, porta-voz do Google.
A Amazon, cujo site dominante de comércio eletrônico e subsidiária de computação em nuvem são alvo de investigações antitruste, doou pelo menos US$ 225 mil à organização, de acordo com cópias de cheques. A Amazon também menciona a George Mason University Foundation entre as “organizações setoriais, coalizões, ONGs e organizações de bem-estar social” que receberam doações em valor de mais de US$ 10 mil da companhia. Ela não menciona o Global Antitrust Institute.
Ao agradecer a Amazon, no ano passado, Wright disse a Pat Bajari, vice-presidente e economista chefe da companhia, que a doação da empresa apoiaria a missão do instituto, a de fornecer às autoridades de defesa da competição e juízes internacionais “a fundação econômica necessária a uma análise antitruste rigorosa”.
“Como a maior parte das grandes empresas, apoiamos uma ampla gama de organizações que realizam pesquisas em áreas conectadas aos nossos negócios. Isso não significa que sempre concordemos com seus pontos de vista ou que dirijamos o trabalho que elas realizam”, afirmou Jack Evans, porta-voz da Amazon, em comunicado.
Outra companhia assinou um compromisso sigiloso de doar US$ 2,9 milhões à organização ao longo de três anos, que se encerram em 2020. Embora o nome da empresa esteja rasurado nos documentos referentes às doações, um dos documentos instrui que quaisquer questões sobre a doação sejam encaminhados a um executivo que trabalha para a fabricante de chips Qualcomm há 14 anos.
A Qualcomm passou anos combatendo autoridades regulatórias de todo o mundo e sofreu bilhões de dólares em multas por acusações de práticas anticompetitivas.
Em 2017, depois que a FTC abriu um processo antitruste contra a Qualcomm, Koren Wong-Ervin, na época diretora do Global Antitrust Institute, enviou um email a uma executiva da empresa para expressar que um debate recente sobre os termos de licenciamento de tecnologia que tinham posição central no caso havia sido unilateral e injusto para com a Qualcomm.
“Estou pensando em organizar uma mesa redonda no GAI, para rebater isso”, escreveu Wong-Ervin. A executiva da Qualcomm respondeu dizendo que apreciaria caso isso acontecesse.
Wong-Ervin, antiga consultora jurídica de Wright na FTC, deixou seu posto no Global Antitrust Institute em setembro de 2017 e se tornou diretora de litígio e de política de competição na Qualcomm. Wong-Ervin, que deixou seu cargo na Qualcomm este ano, se recusou a comentar, assim como Clare Conley, porta-voz da Qualcomm.
Ainda que não esteja claro que impacto, se algum, os programas de educação do instituto tiveram sobre decisões regulatórias ou judiciais internacionais, “ninguém pagaria por essas coisas se não acreditasse que elas fazem efeito”, disse Suresh Naidu, professor de economia e assuntos públicos e internacionais na Universidade Columbia e um dos autores do estudo acadêmico sobre os seminários de economia para juízes federais.
Mantendo o status quo
O tema dos ensinamentos do Global Antitrust Institute é claro, disse Marshall Steinbaum, professor assistente no departamento de economia da Universidade do Utah. Ele revisou uma lista de leituras e o currículo de uma conferência realizada ano passado em Huntington Beach e caracterizou o programa como “alinhado com a agenda duradoura do instituto, a de enfraquecer as leis antitruste, em longo prazo”.
Entre os materiais de leitura está um estudo de autoria de Hal Varian, hoje economista chefe do Google, que argumenta que os sinalizadores usuais de poder econômico monopolista não se aplicam às empresas de tecnologia por conta da natureza dos produtos digitais –seu desenvolvimento inicial é dispendioso, mas depois eles podem ser continuamente revendidos a custo muito baixo–, e que portanto eles não deveriam ser considerados pelas autoridades antitruste para justificar ação agressiva.
Tommaso Valletti, que foi economista chefe da Comissão Europeia para questões de competição entre 2016 e 2019, participou de um dos eventos do instituto e conhece as posições e as práticas de ensino da organização. Ele disse que o instituto apresentava exemplos unilaterais de mercados competitivos funcionando como deveriam, a fim de reforçar a visão de que os mercados devem ser autorizados a operar sem interferência, porque eles funcionam bem –o que beneficia as companhias de tecnologia que detêm o poder.
“Eles não oferecem uma perspectiva balanceada da economia e de sua aplicação ao combate a trustes”, disse Valletti, hoje diretor do departamento de economia e políticas públicas do University College de Londres. “Eles ainda retratam uma visão simplista dos mercados, o que, acredito, se enquadra bem aos seus objetivos”.
Wright, o diretor do Global Antitrust Institute, é uma figura divisiva no mundo das leis antitruste. Ele se tornou diretor executivo do instituto ao voltar para a Universidade George Mason depois de servir como um dos cinco membros da FTC entre 2013 e 2015.
Quando Wright deixou a FTC, ele passou a trabalhar para o escritório de advocacia Wilson Sonsini Goodrich & Rosati –que representa o Google em questões antitruste. Ele foi conselheiro da empresa até 2019, quando já servia como diretor do instituto.
Wright advoga o status quo, na aplicação das leis antitruste. Diversos economistas e advogados pressionam por uma nova abordagem para lidar com os monopólios, diante do poder das grandes empresas de tecnologia, mas Wright, que também tem um doutorado em Economia, os descarta desdenhosamente como “hipsters do antitruste”, em um estudo publicado em 2018.
Ele também é conhecido por seus elos estreitos com o Google. Durante seu processo de confirmação para a FTC, em 2012, Wright foi criticado por seu trabalho pago anterior para o gigante das buscas, e concordou em que não participaria da consideração de quaisquer casos envolvendo a empresa. O Google ajudou a bancar diversos de seus trabalhos acadêmicos, entre os quais “Google e os Limites das Leis Antitruste: O Caso Contra o Caso Contra o Google”, de 2011.
Uma semana antes de sua posse, a agência anunciou que tinha encerrado uma investigação sobre o Google e que não tomaria medidas contra a companhia. Embora ele não tenha tomado parte direta na decisão, os emails entre Wright e o Google revelam a proximidade de sua colaboração.
Em um email de 2012, Adam Kovacevich, ex-diretor de políticas públicas do Google, pergunta a Wright se ele pretendia participar de um evento no qual o senador Mike Lee, republicano do Utah e crítico declarado do Google, discursaria. Na época, Lee parecia estar moderando suas críticas à companhia.
Kovacevich, que saiu do Google em 2019, sugeriu que “poderia valer a pena fazer uma pergunta sobre os comentários dele quanto ao Google”. Wright respondeu: “Beleza... você tem razão. Heh... talvez eu peça a um dos meus alunos de antitruste que faça a pergunta”. Wright também trabalhou em estreita cooperação com o Google a fim de desviar as críticas da mídia à empresa.
Quando um repórter da CNN perguntou a Wright em um email se o favorecimento do Google a conteúdo controlado pela empresa, em seus resultados de busca, não violava as leis antitruste, ele defendeu a empresa com uma longa resposta. A resposta foi encaminhada por Wright ao Google, com a nota “para sua informação”. Kovacevich respondeu: “Obrigado. Eu o encorajei a entrar em contato”.
Em um email de 2011, Wright perguntou a um assistente no departamento legal do Google sobre uma fatura pendente. Quando ela respondeu que os US$ 125 mil já tinham sido pagos, Wright respondeu que “deve haver mais um ou dois pagamentos”.
Aperto no orçamento brasileiro
A disparidade entre os recursos generosos dos doadores do instituto e as verbas das agências regulatórias estrangeiras é especialmente severa em um país como o Brasil, cujas autoridades antitruste operam com um orçamento anual de apenas US$ 15 milhões.
A autoridade brasileira de defesa da competição, o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), encara com clareza suas restrições financeiras. Assim, quando o instituto convidou representantes do Cade para uma conferência, em 2016, Alexandre Cordeiro Macedo, o superintendente geral da organização e comandante de suas investigações antitruste, disse que seu pessoal estava ansioso para participar, mas que seria difícil enviar alguém.
O instituto se ofereceu cobrir as despesas de até seis representantes do Cade em uma conferência em Washington. Desde então, representantes do Cade participaram de conferências do instituto em Oahu, Santa Monica e Tóquio. Em todos os casos, o instituto cobriu as despesas de viagem, hotel, transporte e a maioria das refeições –e chegou a permitir que alguns dos representantes passassem uma noite adicional em um resort, para que pudessem se recuperar do “jet lag”.
Desde 2015, representantes do Cade vêm participando das conferências do instituto, de acordo com a agência brasileira. No ano passado, o instituto pagou para que 10 juízes brasileiros viajassem em classe executiva para participar de uma conferência no hotel Four Seasons em Lisboa, Portugal. Cardoso também foi estudioso visitante no instituto, onde ele passou dois meses em 2017.
Isso criou um relacionamento de trabalho muito estreito. Quando o Cade recebeu um convite para a conferência em Huntington Beach, a agência mal conseguiu disfarçar seu entusiasmo.
“Quero lhes dizer que, entre todas as oportunidades de treinamento oferecidas por nós durante o ano, a do GAI com certeza é a que mais atrai nosso pessoal”, escreveu um dirigente do Cade em um email de 2019.
O Cade permite que o instituto selecione os convidados. Depois que 24 representantes da agência se candidataram às seis vagas para uma conferência em Washington em 2016, o instituto selecionou os seis escolhidos. Um ano mais tarde, em uma conferência em Dubai, o instituto selecionou entre oito inscritos do Cade os dois participantes e dois reservas.
Quando o instituto estava tentando recrutar juízes brasileiros para uma conferência em Lisboa no ano passado, Douglas Ginsburg, juiz sênior do tribunal de recursos federal dos Estados Unidos em Washington e presidente do conselho consultivo do instituto, pediu ajuda a Cordeiro.
“Seria especialmente bom se você pudesse recrutar os juízes”, escreveu Ginsburg em fevereiro. Ele acrescentou que o secretário de um juiz havia perguntado se o instituto pagaria por viagens em classe executiva para os demais convidados. Poucos dias mais tarde, Cordeiro respondeu informando que havia recrutado sete juízes.
Em declaração por escrito, Cordeiro afirmou que, além de servidor público, também era acadêmico, e que por isso “é natural que eu seja consultado sobre possíveis partes interessadas em tomar parte em debates dessa natureza”, e que nada havia de errado em recomendar “outras autoridades públicas para uma renomada conferência acadêmica internacional”. Ele disse que o instituto havia pagado por passagens no passado, mas que ele não recebeu qualquer forma de assistência financeira.
Ginsburg não respondeu a emails e a um telefonema nos quais lhe foram pedidos comentários.
O Cade afirmou, separadamente, que não estava ciente dos patrocinadores empresariais do instituto e apontou que seus integrantes não participam de treinamento patrocinado “diretamente” por empresas privadas.
“O Cade tem regras rigorosas quanto à atuação de seus empregados e para garantir que a participação em eventos de qualquer natureza não influencie o trabalho realizado dentro do escopo de nossa autoridade”, a agência afirmou.
Além das três investigações separadas sobre o Google descartadas pela Justiça no ano passado, há outras duas investigações abertas, sobre o controle do software para smartphones Android pelo Google e sobre o uso de conteúdo de terceiros pelo Google no Google News e Google Shopping.
Elizabeth Farina, presidente do Cade entre 2004 e 2008 disse que era preciso haver transparência sobre a fonte do dinheiro, e prestação de contas pelo pessoal participante. Quando perguntada se teria autorizado seu pessoal a participar de conferências como as oferecidas pelo Global Antitrust Institute, Farina, que hoje é presidente-executiva de uma consultoria, respondeu que “não”.
“Em termos gerais, não acho que seja uma grande ideia”, ela disse.
The New York Times, tradução de Paulo Migliacci
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