Não faltaram recursos públicos para combater a pandemia e os seus efeitos colaterais na renda. O gasto do governo federal este ano deve aumentar em mais de R$ 500 bilhões para atender às necessidades da saúde e para o auxílio temporário a pessoas, estados e municípios.
Devemos terminar 2020 com um déficit fiscal acima de 16% do PIB, número sem precedente desde a estabilização de 1994. Trata-se de gasto e renúncia fiscal bem maiores do que os da média dos demais países emergentes.
Ao mesmo tempo, o Congresso parece disposto a aprovar despesas de caráter permanente sem qualquer indicação de qual será a fonte de financiamento, em desacordo com regra básica de finanças públicas. É o caso, por exemplo, da ampliação do BPC (Benefício de Prestação Continuada) e da emenda constitucional que estabelece o novo Fundeb.
No Executivo, aumenta a pressão para conceder gratificações aos militares, enquanto muitos estados reajustam salários de várias categorias de servidores.
Diversos grupos organizados criticam a regra constitucional do teto de gastos. Argumentam que ela prejudica os programas sociais, como saúde e educação, o combate a pandemia e a recuperação da economia.
Estão equivocados por diversas razões.
Primeiro, a regra do teto dispõe de uma válvula de escape que permite gastos temporários adicionais para enfrentar calamidades, como tem ocorrido este ano. Se a reação da política pública à pandemia frustrou alguns, não foi por falta de recursos.
Segundo, essa regra estabelece que as despesas com saúde e educação devem ser reajustadas anualmente, no mínimo, pela inflação.
Terceiro, recursos para o Fundeb estão excluídos da regra do teto. Aprovada a expansão do Fundo, os gastos aumentarão em cerca de R$ 200 bilhões na próxima década, quase todos destinados a reajustes lineares de salários de professores, incluindo aposentados e pensionistas.
Desta forma, não é correto afirmar que a regra do teto limita o enfrentamento dos problemas temporários decorrentes da pandemia ou que restringe os gastos em áreas como educação e saúde.
Melhor esclarecer as reais razões da divergência.
A regra do teto limita o crescimento da despesa total do governo à inflação anual, a não ser durante a calamidade. Muitos, porém, defendem aumentar o gasto público acima da inflação uma vez passada a pandemia, seja para expandir as despesas correntes, como a remuneração de servidores, seja para tentar acelerar o crescimento econômico por meio de investimentos em infraestrutura.
Cabe uma nota de cautela. Revogar a regra do teto ou adotar mecanismos de contabilidade criativa para driblá-la pode ter efeitos contrários aos pretendidos. Corremos o sério risco de assistir ao aumento das taxas de juros de mercado, prejudicando a retomada da produção e do emprego.
As despesas correntes obrigatórias do governo vêm aumentando bem acima da inflação desde 1991. Como sistematizado em (Lisboa, 2020), porém, esse forte crescimento do gasto não foi acompanhado por melhora compatível nos indicadores sociais, sobretudo queda da pobreza e indicadores de aprendizado no ensino médio quando se compara com os demais países emergentes. Apesar de crescentemente dispendioso, o Estado brasileiro se revela ineficaz em atender as necessidades da população.
Vale lembrar que, no começo desta década, o governo expandiu ainda mais significativamente seus gastos para viabilizar investimentos públicos e subsidiar o setor privado. O resultado poucos anos depois, contudo, não foi maior crescimento econômico, mas sim uma das maiores recessões da nossa história.
Entre janeiro de 2012 e dezembro de 2014, houve um aumento do gasto público 20% acima da inflação e a receita do governo estagnou em parte por causa das desonerações e benefícios tributários. A degradação das contas públicas, porém, foi disfarçada por meio da adoção de diversos critérios contábeis “criativos”.
Nessa fase, os juros da dívida pública permaneceram relativamente estáveis, como mostra o gráfico 1, apesar da degradação das contas do governo, quando se considera os dados verdadeiros do período, corrigida a contabilidade “criativa”. Apesar desse impulso fiscal, o crescimento econômico desacelerou em 2012, teve uma pequena recuperação em 2013 e caiu quase a zero em 2014, quando se iniciou a severa recessão.
A deterioração das contas públicas e o elevado nível de endividamento do país geram incerteza para o setor privado. Como o governo vai pagar as suas contas? Haverá aumento da inflação ou da carga tributária? Esses efeitos do aumento descontrolado do gasto público se traduzem em maiores taxas de juros de mercado, baixo investimento e menor crescimento tanto da renda quanto do emprego.
No primeiro semestre de 2015, começou a ficar claro o fracasso do estímulo da economia por meio da expansão do gasto público e do forte crescimento da dívida pública, que aumentou 20 pontos do PIB em apenas três anos.
Em poucos meses, a taxa de juro real média sobre a dívida mobiliária dobrou, passando de 4,5% a.a. em dezembro de 2014 para 8,0% a.a. em novembro de 2016. No meio do caminho, em setembro de 2015, houve a perda do grau de investimento do país. O resultado foi o aumento do custo de capital para o setor privado o que levou à contração dos investimentos e agravou a crise econômica. Essa fase está retratada no segmento II do gráfico 1.
Nos países ricos com produção estagnada e deflação, a expansão do gasto público pode auxiliar a recuperação da economia. Por outro lado, em países emergentes com contas públicas desequilibradas e dívidas elevadas, o aumento do gasto público resulta em agravamento da crise. Para quem gosta de dados, vale a pena ver o artigo de Ilzetzki, Mendoza e Végh “How big (small?) are fiscal multipliers”, no Journal of Monetary Economics.
Esse risco é ainda maior no caso do Brasil, que enfrenta um problema adicional, inexistente nos demais países: o elevado crescimento do gasto obrigatório, que consome quase todo o orçamento público, em razão do envelhecimento da população, das regras de remuneração dos servidores e dos seus direitos adquiridos e das diversas vinculações dos gastos públicos.
Houve um começo de ajuste na política fiscal a partir de 2015, mas o déficit primário continuou aumentando em razão tanto da inércia dos benefícios fiscais, que uma vez concedidos são difíceis de revogar, quanto das despesas, que em sua maioria são obrigatórias e indexadas à inflação ou ao salário mínimo.
Somente após o começo do governo Temer, e sobretudo após a aprovação do teto de gastos, é que a percepção quanto à solvência do Tesouro foi alterada e os juros sobre a dívida passaram a cair, como pode ser visto no terceiro segmento do primeiro gráfico.
O risco que corremos agora é repetir a experiência fracassada: aumentar os gastos, sob a crença de que isso estimulará a economia. O resultado, porém, será o aumento das taxas de juros, a redução dos investimentos privados e a expansão da dívida pública, que pode se tornar insustentável. Em vez de mais crescimento, colheremos estagnação econômica.
Como na experiência de 2012-14, pode não haver mudanças significativas imediatas no custo da dívida. Afinal, há excesso de liquidez no mercado internacional, a atividade econômica está parada e a inflação, muito baixa. Mas é questão de tempo para que a percepção mude. A própria decisão de revogar ou contornar o teto de gastos é um candidato forte a ser o detonador do alerta.
O segundo gráfico apresenta os juros médios cobrados para diferentes prazos nos últimos cinco dias de janeiro de 2016, quando já se conhecia todo o desarranjo fiscal do governo Dilma. Percebe-se forte aumento das taxas de juros para prazos maiores de endividamento. Para emprestar por um período mais longo, os poupadores exigiam prêmio de risco de dois pontos percentuais em comparação com a taxa básica fixada pelo Banco Central.
Este gráfico também retrata os últimos cinco dias de dezembro do mesmo ano, quando já havia ocorrido a aprovação do teto de gastos e existia a percepção de comprometimento do governo federal com o controle das contas públicas. O nível médio dos juros não só tinha caído, como a inclinação da curva havia se invertido, com os juros de mais longo prazo sendo até mais baixos que os de curto prazo, refletindo menor desconfiança em relação ao futuro.
A retomada do crescimento depende de investimentos produtivos, que dependem do custo do capital e da segurança sobre as regras do jogo, em particular a previsibilidade das normas tributárias e o controle da inflação nos anos à frente. Expansão de gastos e desajuste fiscal vão na contramão das condições para a retomada do investimento privado e do emprego.
Importante ressaltar que não se está defendendo aqui uma política de corte de gastos, o que não é possível no Brasil em razão das nossas regras constitucionais e jurisprudência. O que não se deve é acelerar uma despesa que já tem impulso inercial próprio. O terceiro gráfico mostra que antes da pandemia, a duras penas, o Tesouro estava conseguindo estancar o crescimento da despesa (desde 2015) e recuperar a receita (desde o início de 2018). Com isso, o déficit primário diminuía, ainda que lentamente.
Com a pandemia, houve queda brusca da receita e grande aumento da despesa extraordinária. Certamente não será sustentável manter o ritmo de crescimento ou o nível que a despesa atingiu em 2020. Tão logo seja possível normalizar a atividade econômica, precisaremos fazer esforço redobrado para melhorar a qualidade dos programas públicos, conter expansão de custos e avançar em reformas que aumentem o potencial de crescimento da economia.
Criar truques fiscais para aumentar os gastos sem aparecer nas estatísticas, ou abandonar a regra fiscal, será reincidir no mesmo erro que nos jogou na crise iniciada em 2014, com a diferença, porém, de que as contas públicas estão bem mais fragilizadas.
Simulações sobre a evolução da dívida indicam que, na ausência do teto de gastos e com uma expansão modesta da despesa permanente do governo, há o risco de aumento descontrolado da dívida como fração do PIB, mesmo com hipóteses relativamente otimistas sobre a taxa de crescimento econômico e das taxas de juros nos próximos anos. (ver Lisboa, 2020)2
A dificuldade em cumprir a regra do teto revela a disfuncionalidade de um Estado cujos gastos obrigatórios aumentam continuamente, porém pouco beneficiando a população. As despesas crescentes com salários e aposentadorias de servidores, sobretudo nos estados e municípios, resultam na necessidade de auxílios recorrentes por parte da União. Existem muitas decisões oportunistas que permitem contracheques bem acima da remuneração de um juiz da STF, desrespeitando o limite de remuneração fixado pela Constituição.
Os grupos de interesse e o populismo usual defendem a adoção de atalhos para sancionar a distribuição de subsídios em vez de enfrentar as leis que permitem um Estado que gasta muito, porém que gasta mal. No país que cresce pouco há quatro décadas, o poder público continua a cobrar cada vez mais para conceder salários e auxílios aos servidores bem acima do que têm direito o restante da sociedade, que paga a conta.
Representantes do setor privado privilegiado por favores oficiais repudiam qualquer proposta de redução dos seus subsídios ou das normas que permitem a sua menor tributação. Rever a regra do teto tornou-se o novo mantra dos velhos interesses patrimonialistas que corrompem o Estado brasileiro.
Fica o alerta. Estamos andando sobre gelo fino e o teto dos gastos tem sido a nossa única salvaguarda.
Referências Bibliográficas
1Ilzetzki,E., Mendoza, G., Végh, C. How big (small?) are fiscal multipliers? . Journal of Monetary Economics, v. 60, nº 2, março 2013, p. 239-254.
2Lisboa, M. et al (2020) Uma agenda econômica pós-pandemia: parte I – qualidade do gasto público e tributação.
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