Traços culturais travam reforma administrativa, diz líder português

João Bilhim presidiu comissão que elaborou propostas adotadas no país europeu

São Paulo

Em meados da década passada, o inchaço da administração pública portuguesa contribuía para que o país fosse visto com desconfiança por seus pares da União Europeia, antes mesmo de Portugal quase ir à falência com a crise financeira global de 2008.

Milhares de carreiras de servidores, promoções com base em tempo de serviço e contratos vitalícios que caracterizavam o regime português pesavam, excessivamente, sobre as contas públicas.

A cobrança externa em relação a isso forçou o governo português a promover mudanças profundas iniciadas, em 2007, com a aprovação do Prace (Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado).

A reforma nasceu de propostas feitas por uma comissão presidida, na época, pelo acadêmico João Bilhim, uma das principais autoridades portuguesas na área de administração pública.

Ele falou sobre o assunto no lançamento do “Movimento Pessoas à Frente”, que busca a melhoria do setor público brasileiro por meio de ações como a divulgação de boas práticas de gestão e é liderado por Fundação Brava, Fundação Lemann, Instituto Humanize e República.org.

O especialista português João Bilhim - ENAP / Divulgação

Segundo Bilhim, o balanço da reforma portuguesa é positivo, mas traços culturais impedem que mudanças trazidas pela nova lei —como a maior facilidade para demitir funcionários públicos por mau desempenho— saiam do papel.

Para ele, esses aspectos culturais foram herdados pelo Brasil e podem atrapalhar a aprovação do projeto de reforma administrativa defendido pelo governo de Jair Bolsonaro (sem partido). A dificuldade brasileira seria acentuada pela falta de um agente externo que exerça sobre o país uma pressão semelhante à feita pela União Europeia sobre Portugal.

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O que levou Portugal a aprovar o Prace? Essa reforma foi feita, em 2007, em um governo do Partido Socialista porque Portugal caminhava para o fundo do poço em termos de finanças públicas. Os encargos com pessoal da administração pública [direta e indireta, incluindo municípios e autarquias] absorviam um pouco mais de 60% das receitas dos impostos diretos e indiretos. A média da Finlândia, da Holanda, da Áustria, da Irlanda e da Espanha era de 47,6%.

O que mudou com a reforma? No que se referia às estruturas, extinguimos quase 30% dos organismos existentes. Também
pegamos grande parte das funções atribuídas à administração central e passamos para o
equivalente aos municípios do Brasil. Foi uma mudança importante, porque essas funções passaram a responder mais diretamente às populações. Nomeações deixaram de existir e passaram a prevalecer vínculos por contrato. Também deixou de existir a cláusula vitalícia que estabelecia que apenas por processo disciplinar poderíamos colocar alguém na rua. A lei, agora, permite a cessão do contrato de trabalho em funções públicas, embora demissões praticamente não ocorram.

Em termos de gestão de pessoas, pegamos 1.179 carreiras e as reduzimos para 3 do regime geral —técnico superior, assistente técnico e assistente operacional— e para cerca de 30 no regime especial, onde entram professores do ensino básico, do superior, os enfermeiros, os médicos.

Por que a concentração em poucas carreiras foi considerada importante? Era importante para a gestão e como uma forma de termos controle maior sobre os vencimentos [de salários] e sobre um conjunto de benefícios que eram associados a cada uma das carreiras. Foi uma boa maneira de poupar dinheiro, não naquele momento, mas no futuro, porque essas carreiras antigas estavam associadas a regimes muitas vezes especiais em termos de trabalho noturno, de trabalho extraordinário, de benefícios de periculosidade.

Ao serem integradas em uma carreira de regime geral, perderam isso tudo. Os seja, os funcionários contratados posteriormente não tiveram mais essas regalias e os antigos as mantiveram, mas elas nunca mais foram aumentadas. O novo sistema aproximou o setor público do privado. Tivemos a nosso favor o fato de que, em uma população ativa de cerca de 5 milhões de habitantes, os funcionários públicos eram cerca de 800 mil efetivos. Portanto, outros 4 milhões e 200 mil pensavam: não há motivo para essas diferenças.

Em quanto tempo essas mudanças começaram a gerar economia de recursos? As finanças públicas não se equilibraram por causa dessas pequenas coisas, mas isso acabou por disciplinar um sistema que estava caótico. Onde, efetivamente, houve poupança de dinheiro foi com o fim das promoções automáticas. E, a partir daí, as promoções passaram a ser baseadas no desempenho de cada um.

O sistema de avaliação passou a ser um instrumento extraordinário para montarmos o próprio sistema de remunerações e termos informações sobre necessidades de treinamento.

Os aumentos salariais passaram a se basear exclusivamente na avaliação de desempenho? Sim. Antes, as promoções eram com base na antiguidade e, houvesse dinheiro ou não, ele [funcionário] tinha aquele direito e o Estado tinha de fazer surgir os recursos para aquela promoção. Toda alteração salarial passou a depender do orçamento.

Hoje, qual é a avaliação do sr. sobre os resultados da reforma? Altamente positiva. Quando terminou esse governo do Partido Socialista e nasceu outro de centro-direita (do Partido Social-Democrata), decidiram levar o Prace a sério, tanto que fizeram um outro corte de 30% dos organismos públicos. Mas lembre-se que isso ocorreu quando Portugal estava sob vigilância da troika [termo usado para se referir à União Europeia, ao Banco Central Europeu e ao Fundo Monetário Internacional], entre 2011 e 2014.

Havia cerca de 1.500 organismos do governo central. Com o Prace, esse número passou para cerca de 900 e, depois, com o governo de centro-direita, caiu para algo entre 500 e 600.

No lançamento do “Movimento Pessoas à Frente”, o sr. também mencionou algumas decepções suas em relação à reforma? Sim. Disse que, para que a mudança aconteça, não basta que o sistema de regras mude. Nada muda se as pessoas não mudarem. Temos uma cultura muito arraigada, na administração pública portuguesa, que vai do patrimonialismo dos nossos monarcas. Quando se atribuía um cargo público a alguém, aquele que o recebeu poderia vender esse cargo para pagar uma dívida. Os beneficiados usavam o cargo para si e para os seus. Essa mentalidade tradicional e cultural não mudou muito.

Efetivamente, se tivesse de voltar ao início, eu teria insistido muito no papel do treinamento e da formação de todos os dirigentes e de todos os funcionários em áreas estratégicas. Também acredito que as pessoas precisam circular mais entre o setor público e o privado. Quanto mais circulação houver, mais mudarão as formas de pensar, sentir e agir.

A persistência cultural é o que explica as poucas demissões por mau desempenho mesmo depois da reforma? Exatamente. Eu dou, inclusive, o meu exemplo. Fui diretor de uma faculdade pública. Conhecia os funcionários que poderiam ir para casa, porque não agregavam nenhum valor. A lei permitia que, perante duas avaliações negativas seguidas ou três intercaladas, eu pudesse abrir um processo disciplinar e, com base nisso, demitir a pessoa. Mas nunca tinha coragem de fazer isso. Enquanto o administrador de empresa privada, se não o fizesse, ficaria mal, no setor público, se o fizer, se torna um homem sem coração.

O governo brasileiro também tenta promover uma reforma administrativa. O sr. acredita que tem chances de aprová-la? Acho que o Brasil não chegou ao fundo do poço, em termos de suas finanças públicas, como Portugal havia chegado. Além disso, ao contrário de vocês —que são um país que não está integrado em uma comunidade econômica como nós—, nosso orçamento há que ser aprovado no nosso país e, depois, vai a Bruxelas para ver se passa. Essa pressão, com os outros países do bloco com os olhos sobre nós, contribuiu para nossa reforma. E a ausência desse fator não facilita vossa reforma.

Outra coisa é que instalou-se na administração pública brasileira o tipo de tranquilidade herdada de Portugal e dos franceses [em que rendimentos são considerados direitos adquiridos] e, consequentemente, não há um élan para mudar. Por isso, o governo está a apresentar uma proposta que não afeta ninguém daqueles que já estão. É só no futuro.

Em Portugal, a reforma foi para o futuro e para os que já estavam. Minha pensão, sem a reforma, seria de 7.000 e tal euros por mês, e, neste momento, é de € 5.300 [R$ 33.700] por mês. Eu perdi cerca de € 2.000 [R$ 12.700] por mês, fruto da reforma que eu próprio promovi.

Tenho muito orgulho disso porque foi uma forma de contribuir para a sustentabilidade do nosso sistema público de pensões. Mas tem muitos outros que não compreendem. Minha esposa brinca dizendo que dei um tiro no meu próprio pé.


Raio-X

João Bilhim, 74, é formado em ciência s antropológicas e etnológicas, mestre em antropologia, doutor em ciências sociais e professor catedrático aposentado da Universidade de Lisboa. Foi presidente da Comissão de Recrutamento para a Administração Pública, diretor do Gabinete de Modernização e Auditoria do Ministério da Justiça e diretor dos Correios de Portugal​.

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