O Tribunal de Contas da União (TCU) publicou recentemente uma decisão que aponta problemas no atual modelo de prestação de contas do Fundo Setorial do Audiovisual, principal fonte de financiamento do setor no Brasil.
A decisão afeta toda a política de fomento que gerou a expansão significativa do setor nos últimos anos, com o crescimento de longas-metragens lançados (de 29, em 2002, para 160, em 2017) e da presença da produção independente brasileira na TV paga (30% de crescimento entre 2013 e 2017).
Isso porque o TCU determina à Agência Nacional de Cinema (Ancine) que não celebre novos acordos de investimento em obras audiovisuais até que adote modelo de prestação de contas no formato considerado adequado pelo tribunal.
O TCU afirma que a fiscalização da Ancine deveria verificar cada uma das dezenas de milhares de notas fiscais de cada um dos milhares de processos. Essa decisão é problemática por três razões.
Em primeiro lugar, o TCU cria um paradoxo. Em vários casos anteriores, elogia esforços de racionalização administrativa e economia processual, mas, neste caso, adota uma linha que, na prática, impede que essas diretrizes ganhem corpo.
A decisão nesses termos afeta justamente iniciativas inovadoras da Ancine para evitar o crescimento do estoque de prestação de contas e dar mais eficiência à fiscalização. O Ancine + Simples foi construído em diálogo com a Controladoria Geral da União de acordo com o decreto 8281/14, que prevê a sistemática de amostragem justamente por entendê-la como forma eficiente de controle.
Na prática, a decisão do TCU, ao questionar todo o novo sistema de acompanhamento e controle, ameaça esforços de modernização da administração e desconsidera a presunção de legalidade de um decreto presidencial. Se o sistema pode ser aprimorado, isso obviamente deve ser feito, mas sem retroceder na busca de racionalização e eficiência.
O segundo problema é que a decisão vai na direção contrária à tendência internacional de privilegiar um paradigma gerencial em vez de um paradigma burocrático na administração pública. O modelo criticado pelo TCU põe o foco no controle de resultados em vez de uma análise cartorial burocrática.
Esse tipo de inovação foi consagrado no novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, e a relevância dessa mudança de enfoque foi reconhecida pela Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro no final de 2016, em sua recomendação de número 80 sobre transferências voluntárias de recursos.
A gestão pública não é eficiente quando foca em práticas de controle puramente formais ou cujo custo é superior ao risco. A análise de risco é essencial em qualquer atividade de controle, sendo usada na Receita Federal, nas auditorias trabalhistas e no INSS. A Controladoria-Geral, por sua vez, utiliza a amostragem na avaliação sobre o uso de recursos federais pelos municípios.
O controle excessivamente minucioso levaria a um inchaço injustificável dos setores da máquina estatal responsáveis por atividades de fiscalização, sem gerar um ganho correspondente de efetiva proteção dos cofres públicos. O risco de punição já é real porque as estruturas de controle estão presentes.
Por fim, a decisão reflete uma dificuldade de entender a realidade da produção audiovisual. Ela impede, por exemplo, que a produtora remunere serviços prestados pelo diretor do filme se ele é sócio da produtora. Contudo, na maior parte dos casos, os sócios são pessoas com tarefas concretas na realização de filmes e séries. A decisão do TCU também questiona gastos com passagens e alimentação, sem reconhecer que elas são parte constitutiva da rotina de produção audiovisual.
A Ancine tem de estar aberta para melhorar sempre a política de fomento e seus mecanismos de fiscalização e prestação de contas. Mas não pode ser imposto aos gestores um paradoxo que pede eficiência e economicidade, mas pune os esforços inovadores feitos nessa direção.
O risco é que, com a legítima preocupação de impedir mau uso do recurso público, seja paralisada uma política pública com ótimos resultados, ancorada em um modelo de controle inovador e juridicamente sólido.
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