A educação é uma das várias áreas da atividade pública para a qual existem recursos vinculados: cerca de 18% das receitas de impostos da União e 25% dos estados e municípios. Além disso, há uma subvinculação: parte dos recursos é redistribuída dentro de cada estado com o objetivo de reduzir a desigualdade entre o valor recebido pelos municípios.
A legislação que criou essa subvinculação —o Fundeb (Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação Básica)— tem caráter provisório e se extingue no final de 2020.
Há duas comissões trabalhando na sua revisão: uma na Câmara e outra no Senado. Há propostas correndo por fora, patrocinadas por organismos internacionais, ONGs e franco-atiradores. A Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados aprovou a realização de dois seminários para debater o tema de maneira mais ampla. O primeiro já foi realizado, em 25 de maio, e o próximo será no dia 20 de agosto. Apresento, adiante, algumas contribuições que vêm surgindo nesse contexto.
A ideia de recursos vinculados é defendida com veemência por grupos de interesse dos setores beneficiados. Mas é vista como inadequada por muitos estudiosos de finanças públicas. A depender da atual equipe econômica, as vinculações possivelmente seriam eliminadas.
Além do sistema tributário, os critérios para redistribuição de recursos também poderão vir a ser alvo de profundas mudanças no horizonte próximo. Ademais, o país encontra-se diante de uma significativa redução da demanda por vagas nas escolas, devido às mudanças demográficas. Isso sugere, de um lado, menor necessidade de recursos; e, de outro, maior demanda de recursos por outros grupos, especialmente os idosos.
Diante disso, talvez fosse mais prudente alterar pouco a atual legislação e manter o caráter provisório do Fundeb, até que se equacionem essas questões. Deve-se considerar, nesse contexto, a questão previdenciária: a quase totalidade dos estados e municípios mais populosos apresenta déficits previdenciários gigantescos, sendo que uma parcela significativa desse déficit está associada à aposentadoria e pensões de professores. Outro ponto que deve ser considerado é a promessa de que o pré-sal vai aumentar significativamente os recursos para o setor.
Existem propostas divergentes sobre o critério de redistribuição de recursos. O Fundeb redistribui parte dos recursos de dois outros fundos: o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios. Há um fundo para cada estado, o que permite reduzir as desigualdades dentro deles. Mas, argumentam alguns, a grande desigualdade entre os estados decorre do critério de redistribuição do todo: redistribuir apenas dentro de estados reduz relativamente pouco as desigualdades. Há, ainda, a proposta de estabelecer um único fundo e redistribuir o total igualmente entre os mais de 5.500 municípios, com critérios de ponderação como tamanho do município, da população rural e corretivos associados à capacidade de arrecadação.
Também circula por fora uma interessante proposta para que os recursos complementares do governo federal sejam alocados aos municípios que estiverem abaixo de um determinado patamar —e não aos estados, como se faz hoje. Essas questões envolvem fortes interesses de algumas unidades federadas, especialmente as mais ricas, o que dificulta os avanços. Mas é importante que a sociedade reflita sobre a origem das desigualdades e as forças que lutam para preservá-las.
Existem também ideias relacionadas ao uso dos mecanismos de financiamento, inclusive do Fundeb, para promover a eficiência e estimular a qualidade. O Fundeb foi eficaz para promover equidade, mas pouco ou nada contribuiu para a qualidade e eficiência. Ao contrário, o Fundeb e outras legislações, como a do Plano Nacional de Educação, têm regras que aumentam a ineficiência. Por fim, há diferentes propostas a respeito do montante que o governo federal deveria contribuir para o fundo.
O debate sobre o financiamento da educação precisa ser aprofundado. Não devemos tratar de forma açodada questões tão complexas.
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