Opaco é característica a descrever o que não permite o atravessar da luz. No extremo oposto, transparente é que pode ser atravessado pela luz. Quando institucionalizada, a opacidade é autoritária. E o seu antônimo, a transparência, é democrática.
A transparência de um órgão regulador pode ser analisada sob diferentes ângulos, entre os quais se destacam dois. O primeiro focaliza a efetividade da atuação do regulador em fazer o ambiente regulado e seus atores transparentes. O segundo realça a capacidade do regulador em dar transparência às suas próprias decisões.
Quando se analisa a transparência da Superintendência de Seguros Privados (Susep) sob esses dois ângulos, encontra-se uma ambivalência preocupante. Apesar de bem sucedida em fazer o ambiente supervisionado e seus atores transparentes, os processos decisórios e de construção normativa da autarquia são opacos —seu conteúdo normativo tem limitada fundamentação e carecem da análise prévia de impacto regulatório.
Diante da “opacidade autoritária” da Susep, a proposta desse texto é alvejante —reforçar a necessidade de o debate público concentrar-se no aprimoramento da sua transparência regulatória, através da análise de dois episódios recentes, a decisão de extinguir a regulação formal sobre os corretores de seguro e o imbróglio da extinção/modificação do seguro DPVAT.
Elucidativa da opacidade galhofeira é a decisão do governo, que contou com "amplo, geral e irrestrito" respaldo da Susep, de extinguir a regulação sobre as atividades dos corretores de seguro. A medida surpreendeu a todos, inclusive aos próprios corretores, que viram o seu pleito histórico reconhecido de maneira tão imprevista quanto à maçã que, ao cair, em outro tempo de "peste", acordou Newton e a humanidade de milhares de anos de sono-escuridão gravitacional.
Se o cair da maçã esclareceu o jovem Newton, a decisão autárquica obscureceu a cena securitária. Prazenteira, a opacidade resultou do absoluto mistério sobre os motivos que levaram a autarquia a patrocinar a emancipação dos corretores, naquele momento, sem a preparação dos atores envolvidos e diálogo com a sociedade. Também resultou da inexistência de um plano de ação detalhado de implementação, o que causou grande disparate.
Expectadora do desatino causado pela sua própria decisão, a Susep lançou mão de uma “consulta pública” para resolver o problema. No locus de matizes autoritárias, até o convite para a participação da sociedade civil se reveste de elementos de mando, traduzíveis pela passagem: “trago-lhe o problema. Dai-me a solução”.
No imbróglio em torno do seguro DPVAT há mais evidências da opacidade desacabrunhada. Através da MP 904, de 11 de novembro de 2019, extinguiu-se a obrigatória contratação do DPVAT, ao arrepio da transparência, da opinião de especialistas e de estudos acadêmicos embasados por organismos internacionais.
Ato contínuo, veio o freio de arrumação imposto pelo STF na ADIN 6262, ao conceder liminar para suspender os efeitos da MP. Em resposta à decisão pretoriana, sobreveio o contra-ataque a restabelecer o prévio estado de "opacidade institucional": mantido o DPVAT, porém com um desconto nos prêmios. Cumpra-se.
Por que não liberalizar o produto, manter sua contratação obrigatória, a exemplo da maioria dos países do mundo, com destaque para o Reino Unido, a Alemanha e países vizinhos? Por que não aproveitar que se havia tornado um comportamento social a contratação do seguro para, finalmente, erradicadas as doações dos prêmios arrecadados para atores e atividades estranhas ao seguro, atribuir indenização substancial para as vítimas e beneficiários?
O sucesso da Susep em tornar disponíveis e transparentes os dados financeiros dos supervisionados demonstra que a opacidade na sua tomada de decisão não é fruto de incapacidade institucional, mas sim o produto de uma decisão orientada, consciente e, portanto, intencional. Talvez por herança dos tempos da ditadura, quando as decisões de política securitária eram apenas “comunicadas”.
Inexoravelmente, emergem dúvidas sobre a “independência” da autarquia na tomada de decisões, o que acaba por prejudicar a sua legitimidade. Embora, até o momento, este artigo tenha se referido à Susep e ao governo como distintos, na prática é tênue a linha que os separa. A subordinação orçamentária da Susep ao Ministério da Economia, e a livre indicação e demissão dos seus superintendentes pelo governo, prejudicam a qualidade da supervisão.
Daí a necessidade de questionar se as decisões da Susep são mesmo o que se espera —o produto da técnica isenta e desobrigada —ou, diferentemente, um artefato voltado ao atingimento dos interesses de grupos de interesse. Em sua totalidade e sem brechas, deve a Susep decidir orientada pela técnica, sob o corolário da transparência.
Oxalá ainda não esteja findo o tempo oportuno para o aprimoramento das instituições brasileiras. Que o alvejante da democracia, quando aplicado sobre a superfície opaca que se tornou a Susep, faça-a translúcida, transparente!
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