Bandeira eleitoral de Jair Bolsonaro (sem partido), o figurino de um presidente antissistema e contrário à chamada "velha política" vem se chocando frontalmente com a prática adotada por ele na relação com o Congresso.
A partir principalmente do primeiro semestre de 2020, quando firmou acordo com o centrão para escapar da ameaça de um processo de impeachment, Bolsonaro distribuiu cargos federais e um volume recorde de emendas parlamentares aos partidos do grupo que outrora chamava de "a alta nata de tudo o que não presta no Brasil".
Conforme a Folha noticiou em março de 2020, a fragilidade política da segunda gestão de Dilma Rousseff (2015-2016) e do governo Michel Temer (2016-2018) e o fracasso de Bolsonaro em montar uma base de apoio concreta em seu primeiro ano de governo levaram o Congresso a atingir um papel de protagonismo poucas vezes visto na história, disputando com o Executivo a definição da aplicação do dinheiro federal para investimentos e custeio.
A liberação de verbas de emendas bateu recorde na gestão Bolsonaro, privilegiou correligionários, que direcionaram verbas para obras como pavimentação de vias, construção de adutoras e barragens em seus estados, e foi fundamental, inclusive, para arregimentar parlamentares em favor da eleição do aliado Arthur Lira (PP-AL) para o comando da Câmara dos Deputados.
No último fim de semana, o jornal O Estado de S. Paulo publicou reportagem relatando detalhes desse modelo de relação entre o governo e o Congresso, o que inclui ofícios enviados por deputados aliados de Bolsonaro ao Ministério do Desenvolvimento Regional, chefiado por Rogério Marinho, pedindo o direcionamento de emendas para obras e a aquisição de tratores nos municípios.
No site do ministério é possível acessar livremente informações e documentos relativos a essas emendas, com o nome do parlamentar, inclusive da oposição (o senador Humberto Costa, do PT-PE, por exemplo), que a apadrinhou, etapas da execução e os valores desembolsados.
As emendas parlamentares, antigo foco de fisiologismo e corrupção na relação Executivo-Legislativo, ganharam mais relevância a partir de 2015, sob a batuta do então presidente da Câmara, Eduardo Cunha (MDB-RJ).
Até então, funcionava o seguinte modelo: cada um dos 513 deputados federais e 81 senadores poderia alocar parte do Orçamento Federal —peça elaborada pelo governo, mas votada e emendada pelo Congresso, dai o nome "emenda parlamentar"— para obras e investimentos em seus redutos eleitorais.
Ocorre que o governo não era obrigado a cumprir essas emendas. Ou seja, executava-as de acordo com o seu interesse político —em geral privilegiando quem lhe era fiel e punindo opositores. Congressistas, por sua vez, condicionavam o apoio à execução de suas emendas. Daí a expressão "toma lá dá cá".
Em 2015, o Congresso alterou a Constituição e estabeleceu a execução obrigatória das emendas apresentadas individualmente por cada um dos parlamentares, um total de cerca de R$ 10 bilhões, observadas algumas regras.
O grande salto ocorreu em 2019, primeiro ano do governo Bolsonaro, quando se aprovou o Orçamento para 2020. O Executivo tentou sem sucesso emplacar um modelo de relação com parlamentares baseado na interlocução com frentes temáticas, como a ruralista, e não com partidos.
Foi quando o Congresso tornou obrigatória a execução, além das individuais, das emendas de bancadas estaduais —cerca de R$ 6 bilhões. Mais importante do que isso, emplacou um valor expressivo para emendas feitas pelo relator-geral do Orçamento, que é o deputado ou o senador que, a cada ano, conduz a análise do Orçamento pelo Congresso.
Câmara e Senado aprovaram um valor de cerca de R$ 30 bilhões para o relator, que repassaria essa verba para ser distribuída por deputados e senadores alinhados.
Após reação da equipe econômica, que temia um estrangulamento do poder de manejo orçamentário do governo, Bolsonaro vetou a medida, mas o Congresso só não derrubou o veto mediante acordo com o Palácio do Planalto que manteve R$ 20 bilhões nas mãos do relator-geral, sob a rubrica orçamentária RP9.
Foi nesse período em que o presidente deixou de se confrontar com o centrão e passou a colocar o grupo político dentro do governo. Antes das emendas de relator, as negociações, como ocorreram na votação da reforma da Previdência, envolviam outra forma de liberação, via recursos extraorçamentários, que não entram no cálculo das emendas de destinação impositiva.
Na discussão do Orçamento de 2021 os parlamentares voltaram a tentar reservar cerca de R$ 30 bilhões para as emendas do relator-geral —valor que, na verdade, é rateado entre vários congressistas a depender dos acordos políticos firmados—, mas o montante ficou em torno de R$ 20 bilhões após vetos de Bolsonaro negociados com a equipe econômica e com líderes do Congresso.
Com isso, as emendas parlamentares autorizadas no governo Bolsonaro tiveram valores mais do que duplicados em sua gestão. Em 2018, as individuais e coletivas representaram cerca de R$ 13 bilhões. Em 2019 (cujo Orçamento foi aprovado em 2018), cerca de R$ 15 bilhões.
Em 2020 e 2021, e já com a novidade das emendas do relator-geral, esses valores saltaram para R$ 38 bilhões e R$ 35 bilhões, respectivamente.
A verba do relator é uma moeda de troca muito mais passível de uso para obtenção do apoio parlamentar —já que as emendas individuais são de execução obrigatória— e tem ainda menos transparência.
O Planalto nega que haja irregularidades na forma como o dinheiro foi distribuído. Bolsonaro atacou nesta terça-feira (11) as reportagens de O Estado de S. Paulo.
“Eu faço um churrasco aqui [no Alvorada], apanho. Inventaram que eu tenho um Orçamento secreto agora. Eu tenho um reservatório de leite condensado ali, 3 milhões de latas escondidas”, ironizou. “É sinal que eles não têm o que fazer. Como é que o Orçamento foi aprovado, discutido meses, agora apareceu R$ 3 bilhões?”
No programa Roda Viva, na noite desta segunda-feira (10), o líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), disse que a indicação de emendas por parlamentares não é novidade e que não há nada de secreto na operação. Para Bezerra, essa questão vai ser esclarecida e ele acha "muito difícil" que se torne "tema de preocupação para o governo federal".
O líder do governo afirmou que a aproximação de Bolsonaro com o centrão não representa uma traição ao eleitorado que apostou no discurso adotado na campanha de 2018, contrário ao grupo de partidos.
"O nosso sistema político é muito complexo, porque o presidente ganha com 57 milhões de votos, mas o partido dele não tem 10% dos assentos na Câmara. Então, para ter governabilidade, você tem que formar maioria parlamentar", afirmou o senador.
A oposição na Câmara pediu ao TCU (Tribunal de Contas da União) a suspensão dos pagamentos de emendas parlamentares da modalidade RP9. O subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado, do Ministério Público junto ao TCU, também pediu à corte uma investigação.
A oposição protocolou ainda representação no Ministério Público do Distrito Federal contra o ministro do Desenvolvimento Regional, Rogério Marinho.
O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), afirmou que irá avaliar o caso para adotar "um posicionamento que seja seguro" e "tecnicamente adequado", dando "uma resposta que faça a defesa do Congresso Nacional em relação a episódios que por vezes não podem ser atribuídos ao Congresso Nacional.”
Em nota, o Ministério do Desenvolvimento Regional diz que o instrumento de emendas do relator foi criado pelo Congresso, e não pelo Executivo. "É do Parlamento a prerrogativa de indicar recursos da chamada emenda de relator-geral (RP9) do Orçamento."
A pasta afirma ainda que a execução dos recursos é divulgada e atualizada diariamente no portal do ministério e registra que eles também foram liberados para parlamentares da oposição.
ENTENDA O QUE SÃO E COMO FUNCIONAM AS EMENDAS PARLAMENTARES
- A cada ano, o governo tem que enviar ao Congresso até o final de agosto um projeto de lei com a proposta do Orçamento Federal para o ano seguinte
- Ao receber o projeto, congressistas têm o direito de direcionar parte da verba para obras e investimentos de seu interesse. Isso se dá por meio das emendas parlamentares
As emendas parlamentares se dividem em:
- Emendas individuais: apresentadas por cada um dos 594 congressistas. Cada um deles pode apresentar até 25 emendas no valor de R$ 16,3 milhões por parlamentar (valor referente ao Orçamento de 2021). Pelo menos metade desse dinheiro tem que ir para a Saúde
- Emendas coletivas: subdivididdas em emendas de bancadas estaduais e emendas de comissões permanentes (da Câmara, do Senado e mistas, do Congresso), sem teto de valor definido
- Emendas do relator-geral do Orçamento: As emendas sob seu comando, de código RP9, são divididas politicamente entre parlamentares alinhados ao comando do Congresso e ao governo
CRONOLOGIA
Antes de 2015
A execução das emendas era uma decisão política do governo, que poderia ignorar a destinação apresentada pelos parlamentares
2015
Por meio da emenda constitucional 86, estabeleceu-se a execução obrigatória das emendas individuais, o chamado orçamento impositivo, com algumas regras:
- a) execução obrigatória até o limite de 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior;
- b) metade do valor das emendas destinado obrigatoriamente para a saúde
- c) contingenciamento das emendas na mesma proporção do contingenciamento geral do Orçamento. As emendas coletivas continuaram com execução não obrigatória
2019
- O Congresso amplia o orçamento impositivo ao aprovar a emenda constitucional 100, que torna obrigatória também, além das individuais, as emendas de bancadas estaduais (um dos modelos das emendas coletivas)
- Metade desse valor tem que ser destinado a obras
- O Congresso emplaca ainda um valor expressivo para as emendas feitas pelo relator-geral do Orçamento, R$ 30 bilhões
- Jair Bolsonaro veta a medida e o Congresso só não derruba o veto mediante acordo que manteve R$ 20 bilhões nas mãos do relator-geral
2021
Valores totais reservados para cada tipo de emenda parlamentar:
- Emendas individuais (obrigatórias): R$ 9,7 bilhões
- Emendas de bancadas (obrigatórias): R$ 7,3 bilhões
- Emendas de comissão permanente: R$ 0
- Emendas do relator-geral do Orçamento (código RP9): R$ 18,5 bilhões
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