Se em 2019 o então presidente do STF (Supremo Tribunal Federal) Dias Toffoli chegou a assinar um "pacto republicano" com o Congresso e o governo de Jair Bolsonaro (PL), em 2020 o tribunal assumiu protagonismo no controle de atos da Presidência.
Essa é a análise de pesquisadores da FGV Direito-SP que integram o Projeto sobre Estado de Direito e Legalismo Autocrático (em inglês, PAL), que envolve acadêmicos de diferentes países e universidades e que tem o Brasil como um de seus objetos de estudo.
Um dado que indica uma inflexão no posicionamento do STF a partir de 2020 é o menor tempo que os ministros da corte levaram para tomar decisões em ações sobre atos e omissões do Executivo federal.
De 2019 para 2020, o percentual de ações contra o governo julgadas no mesmo ano em que foram ajuizadas subiu de 33,3% (17 de 51 ações) para 78,2% (90 de 115).
Também o tempo médio entre a autuação do processo e a primeira decisão teve grande variação: passou de 227,5 dias, em 2019, para 36,9 dias em 2020.
A mudança é atribuída tanto à pandemia da Covid quanto a atos de Bolsonaro contra o próprio STF e o Congresso.
Tais dados integram artigo escrito a seis mãos pelo professor da FGV Direito-SP e colunista da Folha, Oscar Vilhena, pelo professor da entidade e coordenador do Supremo em Pauta, Rubens Glezer, e pela mestre em direito e pesquisadora Ana Laura Barbosa.
Para eles, a crescente responsividade do Supremo passou a oferecer resistência ao "infralegalismo autoritário" de Bolsonaro.
Ao invés de buscar aprovar emendas à Constituição ou alterar leis, a exemplo de outros populistas autoritários, Bolsonaro estaria atuando por meio da combinação de atos infralegais, omissões e atos para-institucionais, argumentam Vilhena, Glezer e Barbosa no artigo que será publicado em 2022 em livro do PAL.
O fato de o método empregado por Bolsonaro para atacar a democracia e desmontar políticas públicas não ser baseado em amplas reformas legais seria um dificultador para que o Congresso atue como uma barreira às investidas autoritárias, apontam os pesquisadores.
"Se ele seguisse só a via Legislativa, o Legislativo dava conta [de barrar]", afirma Ana Laura. "Mas a chave do método de Bolsonaro é justamente burlar o Legislativo porque ele sabe que lá não vai ter chances e, quando ele burla o Legislativo, a reação fica mais difícil."
Ainda que seja preciso reunir maioria de votos, parlamentares podem sustar atos normativos do presidente —como decretos. Além disso, é também o Congresso que decide sobre o impeachment. Os mais de 130 pedidos contra Bolsonaro, porém, estão parados na gaveta do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL).
"O que a Constituição faz é estabelecer uma série de freios à vontade majoritária porque ela é consensual", diz Glezer. "Para ele só tem uma vontade política que interessa no país, a de seus eleitores no momento da eleição e que ele, de maneira inequívoca, expressa pela sua agenda e pela sua vontade."
Levantamento de Eloísa Machado, professora da FGV e advogada do Coletivo de Advocacia em Direitos Humanos (CADHu), em conjunto com a mestre em direito e pesquisadora Luíza Pavan Ferraro reforça a hipótese de que a atuação de Bolsonaro estaria à margem do debate Legislativo.
Em estudo que também integrará livro do PAL a ser publicado neste ano, elas analisaram o perfil do litígio contra o governo levado ao STF de janeiro de 2019 a junho de 2021. Foram consideradas apenas ações de controle concentrado de constitucionalidade.
Elas identificaram um total de 290 ações, questionando 300 atos do governo.
Dos 300 atos, a ampla maioria (75%) se refere a medidas que não passam por controle prévio do Legislativo antes de surtirem efeito.
Enquanto medidas provisórias e decretos representaram 46% dos atos do governo questionados no STF, leis propostas pelo Executivo ou de MPs convertidas em lei corresponderam a apenas 5% do total.
Supostas omissões do governo representam também parcela relevante do total: 38 (13%) dos atos questionados.
Como base de comparação, Machado e Pavan analisaram as ações propostas de janeiro de 2014 a junho de 2016, período em que a Presidência foi ocupada por Dilma Rousseff (PT) e Michel Temer (MDB). O total de 86 ações é bastante inferior.
Também há diferença nos percentuais de decretos e medidas provisórias questionadas (32%) e de leis propostas pelo Executivo ou leis decorrentes de MPs (23%).
Uma das principais bandeiras de Bolsonaro, por exemplo, a flexibilização do acesso a armamento foi levada adiante por meio de diferentes decretos.
Em decisão liminar (provisória), a ministra Rosa Weber suspendeu parte deles em abril de 2021, sob o argumento de que decretos não poderiam ir contra o que está previsto na lei.
Apesar de concordar que o Supremo tem se mostrado, até o momento, como a principal instância de controle do governo, Machado avalia que o tribunal poderia ser mais enfático em algumas ações, a exemplo de como tem agido em relação à pandemia.
"Eu acho que o grau de destruição que a gente tem na área ambiental e o grau de destruição que a gente tem em relação à política de desarmamento são dois exemplos de ações do Supremo Tribunal Federal que ficaram aquém da exigência constitucional", avalia Machado.
Ao longo do mandato, o STF se tornou um dos principais alvos de ataques de Bolsonaro, incluindo ameaças de raiz golpista do presidente antes dos atos do 7 de Setembro.
Bolsonaro já indicou dois integrantes para a corte, que é composta por 11 ministros: Kassio Nunes Marques, que tomou posse em novembro de 2020, e André Mendonça, empossado em dezembro de 2021.
O presidente já declarou que eles "representam, em tese, 20% daquilo que gostaríamos que fosse decidido e votado no STF".
Outro dado considerado relevante pelas autoras do estudo diz respeito a quais atores têm procurado o tribunal contra Bolsonaro. Na liderança estão os partidos políticos, que correspondem a 63% dos proponentes. Na sequência estão confederações e entidades e classes, com 29%, e a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), com 6%.
Dado o baixo percentual de atos questionados referentes a leis (5%), elas argumentam que não é possível afirmar que os partidos estariam atuando na lógica da chamada judicialização da política, em que políticos buscariam o Judiciário quando vencidos no processo legislativo.
Se há ampla participação dos partidos ao proporem ações e maior responsividade por parte do Supremo, os dados apontam que não é possível afirmar o mesmo da PGR (Procuradoria-Geral da República).
Responsável por defender os interesses da sociedade e a legalidade, a PGR corresponde a uma fatia de apenas 2% dos proponentes —mesmo percentual representado por governadores.
Considerando apenas a atuação de Augusto Aras à frente do órgão, tal número seria ainda menor. Das cinco ações propostas pela PGR contra o governo Bolsonaro, quatro foram ainda sob Raquel Dodge, que deixou o cargo em setembro de 2019.
De 276 ações de controle concentrado de constitucionalidade propostas por Augusto Aras, de quando assumiu o posto até junho de 2021, apenas uma se opôs a medidas do governo Jair Bolsonaro.
Além de não ser atuante de modo proativo na proposição de ações, a PGR tem se alinhado aos posicionamentos da AGU (Advocacia-Geral da União).
Dentro do recorte das 290 ações analisadas, as pesquisadoras comparam o posicionamento da PGR e da AGU nas 103 ações em que ambas se manifestaram sobre os mesmos aspectos.
Em relação ao mérito, as duas instituições convergiram em 25 ações (83%) e divergiram em cinco. Já quanto ao conhecimento (ou seja, a quando cabia ou não o questionamento no modo em que foi feito), concordaram em 79 ações (94%).
A conclusão, portanto, é que, se há uma erosão da democracia em curso sob Bolsonaro, nem a AGU tampouco a PGR estariam atuando para barrá-la.
Pelo contrário, para as autoras, ambas as instituições, ao se utilizarem de argumentos jurídicos para defender atos do governo, contribuem para revesti-los de uma aparente legalidade.
Ao se manifestar, por exemplo, em ações que questionam atos de Bolsonaro flexibilizando o porte de armas de fogo, a AGU utilizou o argumento de poder discricionário do presidente e a legitimidade conferida a ele por meio das eleições.
"A Advocacia-Geral da União defendeu todo e qualquer ato de Bolsonaro, construindo o que a gente chama no artigo de uma arquitetura jurídica da desresponsabilização do presidente", diz Machado. "Como se tudo o que ele tivesse feito fosse válido e legitimando essa posição de erosão constitucional."
"Legalismo Autoritário" é o tema da série de reportagens que refletem sobre o emprego do direito pelo governo Bolsonaro para implementar medidas antidemocráticas, assim como as resistências de outras instituições contra essa prática. A série se baseia em livro que será publicado em 2022 pelo Projeto sobre Estado de Direito e Legalismo Autocrático (em inglês, PAL), que envolve acadêmicos de diferentes universidades e países.
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