Folha de S.Paulo - Constituições não são periódicos para serem constantemente reeditadas

São Paulo, domingo, 18 de dezembro de 1994

Constituições não são periódicos para serem constantemente reeditadas

OSIRIS LOPES FILHO

Pelo último pronunciamento do futuro presidente da República Fernando Henrique e pelas propostas de governo contidas no livro "Mãos à Obra Brasil", que consagra o seu projeto de desenvolvimento para o país, vamos em breve assistir o desenrolar de várias propostas de reforma constitucional, principalmente na área tributária.
É preciso tomar cuidado com tais propostas de reforma constitucional, pois, regra geral, correspondem a um traço marcante da atuação dos governantes e dos tecnocratas no Brasil.
Entre executar um processo de mudança mais modesto, eficaz e simples, baseado na atuação do dia-a-dia, não resistem à tradição histórica e à tentação de realizar algo grandioso, ambicioso.
E consomem enorme energia nessa tarefa hercúlea de iniciar a reconstrução nacional pelo que supõem serem as bases da estrutura institucional, mas que, algumas vezes, estão em nível tão elevado, que mais se identificam com o telhado e a cumeeira da edificação do que com os alicerces do espetacular empreendimento realizado.
Algumas modificações tributárias que se pretende introduzir na Constituição, lidos e seguidos alguns colaboradores da Folha, como Eron Arzua e Geraldo Ataliba, que sobre isso escreveram há pouco tempo, poderiam ser feitas por legislação infraconstitucional, sem necessidade de se alterar a Constituição.
Por exemplo, dentre as medidas preconizadas pelo futuro governo para a agricultura consta no item "Carga Tributária" do livro "Mãos à Obra Brasil", o compromisso de "propor ao Congresso Nacional emenda constitucional concedendo imunidade tributária para insumos, máquinas, tratores e implementos agrícolas".
Os dois impostos que incidem sobre tais bens de capital são o IPI e o ICMS. Ambos são considerados impostos não-cumulativos pela Constituição (art. 153, parágrafo 3º, inciso 3º e art. 155, parágrafo 2º, inciso 2º).
A legislação ordinária de tais impostos tem adotado, como regra geral, o crédito físico para assegurar a não-cumulatividade. Geram direito a créditos, matérias-primas, produtos intermediários e o material de embalagem que compõem o produto final ou servem ao seu acondicionamento.
O crédito financeiro, que alcança os bens de capital, vale dizer, predominantemente as máquinas que irão produzir os bens finais, geram crédito, desde que mencionados em portaria ministerial. A relação desses bens é muito modesta e reduzida.
Uma alteração significativa para modernizar a indústria nacional, reduzindo seus custos e, portanto, o preço das mercadorias, é acolher irrestritamente o crédito do IPI e do ICMS. Isto é, todos os produtos, desde máquinas até insumos, gerariam créditos desses impostos.
Os países do Primeiro Mundo que adotam o imposto sobre valor agregado praticam tanto o crédito físico quanto o crédito financeiro. Isso incentiva o investimento, tornando-o mais barato e, em alguns casos, alivia o capital de giro das empresas.
Para dar créditos dos bens de capital não é necessário nenhuma reforma constitucional. Basta editar uma lei ordinária federal, dispondo sobre o IPI e, no caso do ICMS, alterar-se, via lei complementar, o Código Tributário Nacional, ambos adotando o crédito financeiro.
É evidente o efeito multiplicador de investimentos decorrente da adoção dessa medida, que desde muito deveria ter sido implementada. A indústria nacional aplaudiria, conseguindo incentivar a produção que, por sua vez, aumentaria a oferta agregada nacional, sem ser necessário adotar facilitações à importação, que muitas vezes acarretam o fechamento de fábricas no país, agravando o nível de desemprego.
Uma outra medida preconizada pelo futuro governo é a de "propor ao Congresso Nacional emenda à Constituição concedendo imunidade do ICMS sobre as exportações de produtos agrícolas, com compensações aos Estados pelas eventuais perdas de receita".
É matéria de difícil composição. A Constituição anterior concedia imunidade do ICM para os produtos industrializados destinados à exportação. O conceito de industrialização teve uma extensão tão elástica e complacente que frangos, peixes, crustáceos e supercongelados foram considerados produtos industrializados.
Idem para os peixes ornamentais em saquinhos plásticos. Dois Estados, Rio Grande do Norte e Ceará, tiveram suas finanças seriamente abaladas quando o algodão foi considerado produto industrializado.
Daí a reação dos Estados, cuja atividade econômica baseia-se no setor primário, que conseguiram incluir na Constituição que a imunidade do ICMS só alcance realmente produtos industrializados. Os "semi-elaborados definidos em lei complementar" ficam excluídos dessa imunidade.
Incluir na imunidade do ICMS não apenas os semi-elaborados, mas também os produtos agrícolas primários, ocasionará um choque político e exigirá uma grande negociação nacional no âmbito da Federação. Talvez fosse mais produtiva a utilização da lei complementar para gradativamente ir incorporando outros produtos do elenco dos submetidos à não-incidência do ICMS.
Basta utilizar a competência prevista no art. 155, parágrafo 2º, inciso 12º, alínea "e" da Constituição, que prevê a disciplinação por lei complementar da exclusão de incidência do ICMS nas exportações de serviços e outros produtos, além dos industrializados.
Dito de outra forma, por lei complementar o Congresso Nacional pode estabelecer não-incidências do ICMS para os produtos que desejar. Isso pode ser feito de forma gradativa, numa ampla negociação federativa, sem os efeitos traumáticos de uma regra geral que estabeleça a imunidade do ICMS para todos os produtos exportados, sejam industrializados, semi-elaborados ou primários, com a rigidez típica da Constituição.
Além disso, o aperfeiçoamento democrático das finanças públicas está a introduzir um novo componente nessa matéria de renúncia à arrecadação. Afinal, quem pagará a conta? De algum lugar deverão advir os recursos para cobrir a perda.
Está em jogo um ponto essencial ao aprimoramento da justiça fiscal no país. Se o dinheiro é pouco, qualquer renúncia à arrecadação implicará aumento de carga tributária global ou de algum setor específico.
O debate acerca da distribuição efetiva da carga tributária será seguramente um dos temas fundamentais a serem desenvolvidos na nossa ainda incipiente democracia. A permanência do sistema arrecadatório incidente majoritariamente sobre o trabalhador brasileiro, aliviando-se os ricos, dotados de maior capacidade contributiva, constitui suprema injustiça que não pode subsistir.
E que, em realidade, constitui ponto decisivo do programa de governo proposto, ao denunciar que "não é justo que apenas alguns poucos contribuintes sustentem o Estado. Todos devem contribuir, de acordo com sua capacidade, para o financiamento dos serviços prestados pelo governo à sociedade. Muitas vezes pensa-se que os pobres não pagam impostos em nosso país. E isso não é verdade" ("Mãos à Obra Brasil", pág. 191).
Um estudo cuidadoso da Constituição demonstrará que ela estabelece os instrumentos para a adaptação à mudança. Em muitos casos, não há necessidade de reformá-la. Basta exercitar as possibilidades que ela encerra.
Uma dívida das legislaturas que se seguiram à promulgação da Constituição foi a de não a terem disciplinado para lhe dar eficácia.
As Constituições não foram concebidas como periódicos a serem constante e permanentemente reeditados. Têm um sentido de estabilidade, de permanência e de segurança. Quanto menos alterá-las, mais seguro estará o cidadão de seus direitos e maior estabilidade terão as instituições do país.
Se há um caminho mais fácil, não se deve escolher o mais difícil e espinhoso para o governo cumprir seus compromissos.

OSIRIS DE AZEVEDO LOPES FILHO, 55, é professor de Direito Tributário e Financeiro da Universidade de Brasília, advogado e ex-secretário da Receita Federal.

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