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São Paulo, domingo, 14 de setembro de 2003

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Pacto federativo

MARCO MACIEL


Equilibrar poderes ainda é uma incógnita indecifrada, que, como a esfinge, ameaça-nos devorar

Com a tramitação das reformas constitucionais no Congresso, estamos prestes a inscrever em nossa Carta Magna disposições como limite salarial de integrantes dos Poderes e dos serviços públicos estaduais, assunto que dificilmente se discutirá no Legislativo de qualquer outra federação, monárquica ou republicana, presidencialista ou parlamentarista, e que pouco provavelmente se encontrará em outra Constituição. A indagação cabível, a meu ver, é como e por que chegamos a tanto.
O cerne desse desafio, que julgo não respondido, pode ser resumido num simples raciocínio: o sistema federativo, por oposição à forma unitária do Estado, nada mais é do que alternativa para distribuir espacialmente o poder.
A origem e o fundamento da divisão espacial do poder, representados pela federação, devem ser procurados entre aqueles que criaram o primeiro regime federativo no mundo. O modelo confederativo, como se sabe, já era conhecido historicamente e foi adotado nos artigos da confederação que precederam e viabilizaram a luta pela independência das 13 colônias da América do Norte. O que marca a singularidade do novo sistema é exatamente a diferença entre as confederações anteriores e a alternativa criada pelos convencionais da Filadélfia.
Invoco, muito sumariamente, o modelo americano tão-somente para lembrar o quanto se distingue do nosso caso. Os EUA nasceram federalistas, e o Brasil era, até a Proclamação da República, um Estado unitário. Assim o foi durante todo o período do Império.
Nos EUA, diferentemente, os artigos da Confederação precedem a independência e a própria Constituição, que data de 1787. Entre outras razões, porque o documento que o materializou, a Constituição, foi aberto à adesão das antigas colônias e não entrou em vigor senão quando a maioria dos Estados a ratificou. A Federação brasileira, frise-se, é fruto da árvore republicana.
Foi constituída pela União indissolúvel e perpétua de suas antigas províncias. Antes da proclamação da República, como sabemos, não havia Estados, mas províncias. Precede, portanto, a própria Constituição, pois sua origem é o decreto n 1, de 15/11/1889, que institucionalizou o novo regime. Não houve, portanto, consulta, discussão, negociação nem sequer adesão. Foi declarada, imposta e considerada cláusula pétrea.
Todavia a questão central do poder não é a sua divisão, mas a sua quantidade. Logo, que qualidade de poder se concede à União? E que parcela dela deve ser atribuída aos Estados? Em que medida se deve separar, de forma insofismável, a soberania nacional da autonomia estadual? Em 1787 -volto aos EUA-, dividir as funções de governo segundo sua especialização era questão resolvida havia 40 anos, e institucionalizar a federação levou algum tempo.
Entre nós, a amplitude da autonomia e das responsabilidades estaduais foi consagrada na Constituição de 1891, em versão não verificada nos textos constitucionais posteriores. O princípio geral estava fixado no art. 65, notadamente no seu item 2, segundo o qual era assegurado, aos Estados, "todo e qualquer poder e direito que não lhe foi negado por cláusula expressa ou implicitamente contida na Constituição". Ou seja, era-lhe permitido tudo o que não lhe fosse expressamente proibido.
Outra de suas prescrições assecuratórias dava-lhe ampla autonomia. No art. 5, lê-se: "Incumbe a cada Estado prover, às expensas próprias, as necessidades do seu governo e administração. A União, porém, prestará socorro ao Estado que, em caso de calamidade pública, o solicitar". Era auxílio tão excepcional a ponto de ser incluído entre as atribuições do Congresso Nacional.
Trata-se, sem dúvida, de uma autonomia "à outrance", num país que, depois de três séculos de dependência de uma metrópole européia e de 65 anos de unitarismo centralizado, viu-se sob um regime de partilha de poderes que, testado, mostrou distorções, inconveniências e desajustes só muito tardiamente corrigidos. A despeito da inexperiência nacional na organização federativa do Estado, a República sob a qual viveu a nação de 1891 a 1930 foi, assim penso, até hoje a fase mais duradoura e de maior continuidade política, institucional e econômica do Brasil republicano.
O que marcou, então, as diferenças entre o federalismo americano e a sobrevivência da federação republicana entre nós? É preciso lembrar, desde logo, que as 13 colônias que se confederaram constituíam uma pequena nesga na costa ocidental da América do Norte, ao passo que o Brasil do fim do século 19 era um país de dimensões continentais e, desde o Império, um conjunto assimétrico de províncias, quer do ponto de vista territorial, quer economicamente.
No primeiro caso, o modelo de divisão espacial dos poderes foi sendo sedimentado ao longo de mais de um século; e é bom não esquecer que, quando os interesses regionais se confrontaram com os da União, o país viveu a mais sangrenta das guerras civis do continente: a Guerra da Secessão. Hoje, nos EUA, a distância que separa o Estado de maior renda do de menor renda é apenas quatro vezes, enquanto no Brasil essa diferença é de 14,7 vezes.
Equilibrar poderes, distribuir competências e responsabilidades rigorosamente simétricas em uma nação tão profundamente assimétrica, mais do que um desafio de engenharia política, ainda é uma incógnita indecifrada, que, como a esfinge, ameaça-nos devorar.


Marco Maciel, 63, é senador pelo PFL-PE. Foi vice-presidente da República (1995-1998 e 1999-2002).


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