04/08/2003 - 17h13

Judiciário sempre foi subserviente ao Executivo, diz Dallari

VINÍCIUS QUEIROZ GALVÃO
da Folha Online

A ameaça de greve do Judiciário em protesto à reforma da Previdência abriu uma discussão sobre as prerrogativas dos juízes e a posição desses servidores em relação ao funcionalismo público. O presidente do STF (Supremo Tribunal Federal), ministro Maurício Corrêa, teve papel decisivo nas negociações que levaram o governo a ceder pontos da proposta original, como a integralidade e a paridade para os atuais servidores.

O Judiciário reclama ainda um aumento no subteto nos Estados, alegando que os desembargadores, cargo máximo na Justiça estadual, passariam a receber menos que um juiz federal substituto, primeiro posto na Justiça Federal. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva diz que a palavra final fica para os governadores. Os governadores dizem que a decisão fica para o Congresso.

Alan Marques/Folha Imagem

Dalmo de Abreu Dallari

Para o jurista Dalmo de Abreu Dallari, 71, o impasse nas negociações cria uma disputa entre os Poderes do Estado. Ele diz que o Judiciário sempre foi subserviente à vontade do Executivo e que o Supremo julga legal questões inconstitucionais em nome da proteção de medidas econômicas do governo.

"Houve muitas e muitas situações em que ficou evidente que o Supremo estava evitando a decisão jurídica, optando por uma decisão política para não atrapalhar a política [econômica] do governo", afirma.

Dallari diz também os dois pontos mais polêmicos da reforma da Previdência, a contribuição de inativos e o aumento da idade mínima para aposentadoria, são inconstitucionais.

Para ele, a reforma do Judiciário foi mal começada, surgiu por "sugestão" do Banco Mundial e não visa à melhoria da qualidade dos serviço da Justiça.

Procurados pela reportagem para responder às críticas de Dallari, o ministro Nelson Jobim, citado na entrevista, e o Supremo Tribunal Federal não quiseram se pronunciar.

Dallari é professor titular aposentado de Teoria Geral do Estado da USP, especialista em Direito Constitucional e membro da Comissão Internacional de Juristas, uma ONG, com sede em Genebra, que dá assessoria à ONU em direitos humanos. É membro também do Tribunal Permanente dos Povos, um tribunal moral, que, entre outras coisas, julgou ilegal as guerras promovidas pelos EUA na década de 90, que diz serem "a negação do Direito". Aposentado compulsoriamente aos 70 anos, apesar de antes já ter somado tempo de serviço para se aposentar, Dallari diz se sentir "privilegiado" por ter sido servidor público. É autor, entre outros livros, de "O Poder dos Juízes".

Leia abaixo os principais trechos da entrevista que ele concedeu à Folha Online.

Folha Online - O impasse do governo com o Judiciário acerca da reforma da Previdência pode criar uma disputa entre os Poderes do Estado?

Dalmo de Abreu Dallari - A disputa já está criada. Eu acho que houve inabilidade das duas partes. Primeiro do Executivo, que quis forçar a aprovação de normas inconstitucionais visando a objetivos econômicos. Esse foi o primeiro grande erro: o enfoque da Previdência sob um ângulo estritamente econômico ignorando a legalidade. O segundo erro foi de setores do Judiciário, não são todos, reagindo de maneira inadequada. O Judiciário até bem pouco tempo foi absolutamente submisso ao Executivo, sempre procurando contornar questões políticas e econômicas, aceitando, inclusive, inconstitucionalidade para não atrapalhar o governo. Seria ingênuo dizer que nas decisões os juízes jamais seriam influenciados por suas circunstâncias pessoais. Ele é influenciado, por mais que ele queira evitar isso. Existe, sim, um risco de que um conflito muito agudo e agressões recíprocas acabem gerando influências nas sentenças.

Folha Online - De onde vem essa subserviência?

Dallari - Se nós chamarmos isso de crise, essa crise existe desde o começo do século 19. Isso vem com Napoleão Bonaparte, que foi quem criou o juiz como funcionário público. O juiz, no final do século 18, era privado. Era uma função exclusiva da nobreza e considerada propriedade do nobre. Montesquieu foi juiz porque herdou o cargo de um tio. Depois, como ele mesmo diz, vendeu o cargo porque precisava de dinheiro e não se interessava pela atividade. A partir de Napoleão é que o Judiciário passa a ser o setor do Estado. Mas ele estabeleceu que o juiz seria o servidor civil mais importante do Estado, mas que seria subordinado ao chefe do Executivo. Esse comportamento foi mantido durante todo o século 19 e chegou aos nossos dias. Nós temos no próprio STF brasileiro aquilo muitas vezes se chamou de bancada do governo. E o líder dessa bancada era o ministro Nelson Jobim, durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Na verdade foi composta uma verdadeira bancada do governo. Basta lembrar que o ministro Jobim foi apontado, com base nos fatos, como campeão de retenção de autos. Ele muitas vezes utilizou a técnica parlamentar do pedido de vistas para impedir a decisão. Em casos em que era conveniente para o Executivo que não houvesse a decisão, especialmente em casos de reajustes coletivos de funcionários de um setor do funcionalismo, percebendo que a posição jurídica do Executivo era muito frágil e que ele seria derrotado, o ministro simplesmente pedia vistas dos autos e não devolvia mais. O que é isso? É uma submissão ao Executivo. E isto aconteceu durante todo o período republicano. Houve muitas e muitas situações em que ficou evidente que o Supremo estava evitando a decisão jurídica, optando por uma decisão política para não atrapalhar a política do governo.

Folha Online - A política econômica?

Dallari - A política econômica especialmente, mas também outros objetivos. Nós temos um sistema federativo com oligarquias estaduais ainda muito poderosas em vários Estados, especialmente no Norte de no Nordeste, e nesses casos, o Judiciário, especialmente a cúpula do Judiciário, sempre foi muito ligado ao Executivo, e muitas vezes ostensivamente subserviente. Existe um fato, muito conhecido no meio jurídico, relatado por um dos grandes juristas brasileiros, Calmon de Passos, que ocorreu na Bahia quando Antonio Carlos Magalhães era governador. Houve uma solenidade pública em que o presidente do Tribunal de Justiça estava no local quando chegou o governador. Nesse momento, o presidente do Tribunal, chefe do Poder Judiciário, se dirigiu a ACM chamando-o de 'meu chefe'. O chefe do Judiciário dizendo isso ao chefe do Executivo. Isso é subserviência mais do que confessada.

Folha Online - Mas Montesquieu, que foi o grande sistematizador da Teoria da Separação dos Poderes, diz que quando em um só órgão reúnem-se mais de um dos Poderes do Estado, a liberdade estaria ameaçada, devido à concentração de poder.

Dallari - Exatamente. Eu já publiquei artigos chamando a atenção para essa "ditadura constitucional", que a concentração de poder na mãos do chefe do Executivo, que era o que estava acontecendo, estava implantando uma verdadeira ditadura, embora se mantivesse a forma constitucional.

Folha Online - O senhor acha que o STF cumpre seu papel como órgão de controle da constitucionalidade?

Dallari - Na minha opinião, o Supremo tem sido muito deficiente na guarda da Constituição. A falta de uma efetiva proteção facilita o desrespeito à Constituição. Muitas autoridade públicas, sabendo que a guarda da Constituição é precária, agem tranquilamente contra a Constituição, sempre na esperança, quase certeza, de que não haverá uma decisão rápida e firme do Supremo Tribunal Federal. E isso em grande parte devido à forma de escolha dos ministros. Na constituinte de 1988 essa questão foi levantada e chegou-se à proposta de criação de um tribunal constitucional no Brasil. Seria um tribunal só com a função de controle da constitucionalidade, no modelo do tribunal constitucional da Alemanha, que é reconhecido como um dos melhores do mundo. No entanto, houve uma resistência muito grande, sobretudo de parte dos ministros do STF, que entenderam que ficando só um tribunal de controle constitucional, o tribunal perderia muito. A discussão que se criou foi que ou se cria um tribunal constitucional, ou então o Supremo abre mão das outras atribuições e fica só com o controle de constitucionalidade. A primeira proposta foi rejeitada porque se diz que, na tradição brasileira, o STF é que faz o controle da constitucionalidade. A segunda proposta de redução das atribuições foi rejeitada porque os ministros [do Supremo] disseram que o tribunal ficaria esvaziado. Na verdade isso é contraditório porque eles próprios reclamam que vivem sobrecarregados. Seria ótimo se esse tribunal ficasse só com controle da constitucionalidade, que já é uma atribuição excepcionalmente importante, que acarreta muitos casos.

Folha Online - O Supremo confunde mais competências com maior autoridade?

Dallari - Eu estou convencido de que o Supremo está confundindo mais competência com maior prestígio, mais autoridade. O que é absolutamente equivocado. Muitas dessas competências são sobre questões que não envolvem maior indagação jurídica. Há atividades que chegam ao STF que são quase fatoriais, como a homologação de sentenças estrangeiras, autorização para cumprir rogatórios.

Folha Online - O senhor acredita que um dia o Supremo vá impor ao Executivo decisões de impacto político e importância histórica como o fez a Suprema Corte americana contra a política do "new deal", do presidente Franklin Roosevelt?

Dallari - A Suprema Corte americana teve várias fases de muita influência na vida nacional. As decisões sobre o "new deal" foram importantes, mas eu lembraria coisa mais recente, como as decisão na década de 60 do século 20, a respeito de igualdade de direitos das mulheres e sobre a integração racial. Foi a Suprema Corte o instrumento de mudança social de maior relevância. As regras constitucionais já existiam. E no entanto não havia respeito pelo direito das mulheres, havia uma discriminação contra os negros, que era formal e constava em leis. No momento em que a Suprema Corte americana começou a tomar decisões contra isso, as mudanças aconteceram na vida social. Foi um momento revolucionário na vida norte-americana, mas a partir das decisões da Suprema Corte. Nós nunca tivemos no Brasil esse papel do Supremo Tribunal Federal, que sempre foi muito acomodado e muito ajustado às circunstâncias dominantes.

Folha Online - O fato de os membros do Supremo serem indicados pelo presidente da República contribui para essa subserviência que o senhor cita?

Dallari - Isso em parte existe. Esse é um ponto fundamental de diferença entre o sistema dos EUA e o brasileiro, que são aparentemente iguais. Nos dois casos, o chefe do Executivo indica um nome e o Senado aprova. Entretanto, no caso norte-americano, é muito grande o número de rejeições. Também se estabeleceu uma praxe de anúncio prévio da intenção de indicar um nome para que haja um debate público. O presidente só indica formalmente depois desse debate.

Folha Online - Como o senhor vê a reforma do Judiciário?

Dallari - Eu acho que a reforma do Judiciário foi mal começada. Nós temos necessidade, sim, de uma reforma do Judiciário. Mas ela começou a partir de uma sugestão do Banco Mundial. Não foi a preocupação com a melhoria da qualidade do Judiciário que inspirou a reforma. Na verdade, o governo FHC usou um artifício partindo de uma proposta de emenda constitucional do então deputado Hélio Bicudo, que fez uma proposta alterando alguns pormenores da organização do Judiciário. Valendo-se disso, os congressistas do Executivo fizeram uma proposta que mudava todo o Judiciário como se fosse um pequeno aditamento da proposta de Hélio Bicudo, mas com a intenção de que isso tudo passasse rapidamente. No entanto houve reações, não passou. E a partir daí é que se abre uma questão sobre a reforma do Judiciário. O próprio Judiciário entra na discussão da reforma e hoje nós não sabemos exatamente em que pé está essa reforma. Acho que nós deveríamos começar do zero em termos de discussão. Vamos aproveitar aquilo que se disse para começar a pensar numa proposta de reforma.

Folha Online - Como seria uma reforma do Judiciário ideal?

Dallari - Há muitas coisas a serem modificadas. Uma delas não é diretamente ligada à organização do Judiciário, mas tem reflexo fundamental, que é a mudança do sistema processual. Nós temos excesso de recursos e isto tem prejudicado enormemente o sistema judiciário. A par da discussão sobre a organização do Judiciário deveria correr também uma discussão sobre o sistema processual.

Folha Online - O modelo de tripartição dos Poderes é obsoleto para a realidade política de hoje?

Dallari - Eu acho que ela é benéfica. Geralmente se menciona Montesquieu, mas a discussão é muito mais antiga. Desde Aristóteles se fala no inconveniente da concentração de poder e nos riscos que isso gera. A experiência histórica mostrou que isso é verdadeiro e que tem todo cabimento a advertência de um grande historiador e político inglês, Lord Acton, que disse que todo poder corrompe e o poder absoluto tende a se corromper absolutamente. O excesso de concentração de poder é fator de corrupção. E corrupção no sentido amplo da expressão. Corrupção no sentido do mau uso dos instrumentos de poder, do estímulo à violência, além do roubo do dinheiro público. Por isso a tripartição é conveniente, mas ela precisa ser aplicada de acordo com a realidade e com os princípios constitucionais.

Folha Online - O senhor discorda de [Hans] Kelsen, que defendeu duas funções básicas do Estado: criar e aplicar o Direito?

Dallari - A própria colocação de Montesquieu levaria a isso. Montesquieu não fala em três Poderes, mas em dois Poderes. Um seria o Poder normativo, que seria o Poder Legislativo, e o outro seria o de execução. E nesse Poder de execução haveria um setor que resolveria conflitos. Isso pesou em grande parte para que o Judiciário fosse tratado como uma parte do Executivo. Foi com a Constituição dos EUA que se enfatizou a necessidade de se reconhecer o Judiciário como um Poder equivalente ao Executivo e não subordinado a ele. Mas a tradição [jurídica] brasileira é basicamente de origem francesa, com a República nós adotamos a forma federativa norte-americana, e ainda hoje não superamos isso, que é quase uma esquizofrenia. Nós temos uma forma norte-americana com princípios franceses. Isso tem sido a razão de muitos conflitos entre nós.

Folha Online - A reforma da Previdência é constitucional?

Dallari - A expressão reforma da Previdência é ampla demais. Envolve um mundo de questões. Há necessidade, sim, de se repensar o sistema da Previdência. É preciso uma ação afetiva para se eliminar a corrupção na área da Previdência. É importante um ataque efetivo à sonegação. Além disso, existe a prática, que continua acontecendo, da apropriação indébita. O governo tem conhecimento de uma quantidade imensa de empresas que descontam a contribuição previdênciária de seus empregados e não a recolhe aos cofres públicos. Isso é crime previsto no Código Penal. É crime contra o trabalhador, que foi roubado no seu dinheiro, é crime contra a União. No entanto, não se toma uma iniciativa para coibir isso. Outro ponto é a transferência de recursos da Previdência para outros setores do governo. É tradicional que o Executivo federal utilize recursos da Previdência para atender a rombos de caixa. Deste modo a Previdência não tem dinheiro.

Folha Online - A criação de uma contribuição para os servidores públicos federais inativos e a ampliação da idade mínima para aposentadoria é inconstitucional?

Dallari - Esse aspecto é inconstitucional porque existe efetivamente um direito adquirido. Não de pode dizer que o direito só é adquirido depois que o servidor se aposentou. No momento em que o servidor presta um concurso público, entra para o funcionalismo federal, ele celebra um contrato que contém cláusulas obrigando as duas partes, o contratante e o contratado. Não tem sentido que uma das partes introduza modificações a seu favor prejudicando a outra parte. Existe um princípio que vem desde o Direito romano: 'pacta sunt servanda'. Quer dizer, aquilo que foi contratado deve ser respeitado. E isto vale também para o setor público.

Folha Online - Por que a greve dos servidores não tem força política capaz de mudar a reforma da Previdência?

Dallari - O servidor não tem o peso da iniciativa privada. Esse é um vício que vem desde as revoluções burguesas, em que o setor público é considerado secundário. A greve não tem repercussão no Congresso Nacional porque o servidor público não tem dinheiro para financiar campanhas eleitorais de deputados e senadores. E por isso ele é muito menos protegido. O financiador de campanha tem uma força tremenda.

Folha Online - A reforma pode causar um empobrecimento intelectual no funcionalismo público, sobretudo na magistratura, uma vez que a carreira no Estado possa não parecer atrativa?

Dallari - Evidentemente. Se houver uma redução significativa da remuneração e das garantias de aposentadoria, isso terá efeito sobre a qualidade do serviço, sem dúvida nenhuma. O bacharel em direito que vai escolher sua carreira jurídica vai levar isso em conta também. Normalmente os juízes acham que sua carreira já é muito cheia de limitações porque não tem as possibilidades de se ganhar muito dinheiro em uma só causa. Isso em parte é ilusório. São poucos os advogados que ganham muito dinheiro em uma só causa. Mas os juízes sempre deslumbram isso. Há uma aceitação de limitações, mas com uma compensação de que se mantenham pelo menos um nível de vida bom. Agora no momento em que nem isso for garantido, as outras carreiras terão a preferência das melhores cabeças. O grande risco é ter um Judiciário de má qualidade, com juízes mal preparados, desmotivados e que não se empenhem pela preservação da Justiça.

Folha Online - Como a greve de juízes afetaria a democracia?

Dallari - A greve do Judiciário seria extremamente grave porque muitos direitos ficariam sem proteção e muita gente que só respeita o Direito porque tem medo de uma decisão judicial, seria estimulada a não atender mais. O Judiciário já é sobrecarregado e numa circunstância de greve, é fácil prever que a sobrecarga se multiplicaria muitíssimo. Os casos acumulados durante o período da greve geraria um caos que só em meses poderia ser superado.

Folha Online - A greve dos juízes seria inconstitucional, como diz o STF?

Dallari - Na minha opinião a greve dos juízes seria inconstitucional. Não pelo fato de que falte a lei regulamentadora de greve no setor público, mas por se tratar de uma atividade essencial, que não admite interrupção. Acho contraditório que muitos juízes, ao mesmo tempo em que sustentam essa essencialidade, afirmam que a atividade dos juízes é diferente de qualquer outra atividade burocrática de servidor público e sustentam a possibilidade de greve como se a atividade não fosse essencial. E aí é muito importante lembrar que o Judiciário é indispensável à manutenção da ordem democrática constitucional. A sonegação da Justiça significa a impossibilidade de se aplicar a Constituição. E isso é que tornaria a greve inconstitucional. Não há nenhuma dúvida de que um serviço dessa importância não pode ser interrompido. É justo se discutir a situação dos juízes. É justo se defender o direito dos juízes, que são também direitos constitucionais. Mas o caminho para a sustentação desses direitos jamais poderia ser a greve.

Folha Online - O senhor acha que os juízes deveriam ter ficado fora da reforma da Previdência, como os militares?

Dallari - O juízes devem participar da discussão da Previdência, sem dúvida alguma. Eles são servidores públicos, são cidadãos, têm sua situação pessoal, familiar, dependente daquilo que se estabelecer através da reforma da Previdência. Eu apenas discordo da maneira que alguns ministros [dos tribunais superiores e do STF] têm atuado nessa discussão. Acho que deveria haver um comedimento maior, uma prudência maior quanto às expressões, até mesmo para resguardo da imagem, do prestígio e da autoridade do Poder Judiciário.

Folha Online - Um pesquisa Datafolha aponta que a maioria da população rejeita a contribuição sobre os benefícios dos servidores aposentados e a ampliação da idade mínima para aposentadoria. Isso pode causar uma queda na popularidade do presidente Lula?

Dallari - Essa insistência na taxação de inativos terá uma consequência política negativa, sem dúvida nenhuma. É preciso que o governo explique muito bem o porquê e que mostre que estão corrigindo falhas como sonegação para que o povo se convença de que é realmente indispensável a contribuição de inativos. Até agora isso não foi demonstrado.