Descrição de chapéu Análise stf

Como se relacionam os influenciadores do Supremo

OAB se destaca em teia de coalizões de estados, sindicatos e entidades

Pedro Fernando Nery Débora Ferreira
São Paulo

Com impacto de R$ 6,6 bilhões para a União em 2018, o ministro do STF (Supremo Tribunal de Federal) Ricardo Lewandowski suspendeu medida provisória que aumentava a contribuição previdenciária e adiava aumentos salariais de servidores. 

Na decisão, o ministro cita argumentos de associação de auditores da Receita para justificar a iniquidade da medida, focada nos servidores diante de sucessivos Refis para o setor privado. Apesar de não ser parte do processo, ajuizado pelo PSOL contra a Presidência, a associação participou como “amiga da corte” (amicus curiae), um tipo tão comum no STF quanto ainda desconhecido da sociedade.

Plano aberto mostra sessão plenária do STF (Supremo Tribunal Federal), sob a presidência da ministra Cármen Lucia, em agosto de 2017
Sessão plenária do STF (Supremo Tribunal Federal), sob a presidência da ministra Cármen Lucia, em agosto de 2017 - Pedro Ladeira - 31.ago.2017 / Folhapress

Foram quase mil amici curiae em processos de controle de constitucionalidade entre 1990 e 2017: atores sociais admitidos no processo pelo relator a fim de esclarecer questões essenciais à causa —em tese. 

É de interesse mapear esta rede de lobby, sobretudo em se considerando as questões de grande impacto social e político que o STF tem decidido. 

Construímos uma rede com todas essas organizações, que vão desde governos estaduais até ONGs, passando por partidos políticos e sindicatos. 

Na teia aqui apresentada, cada ponto representa uma entidade diferente, que se conecta com as demais se foram amigas nos mesmos processos. Quanto mais ligado um ponto a outro, mais ações participaram juntas nas últimas décadas. Isso permite dividir tematicamente a rede, que separa em grupos diferentes, por exemplo, quilombolas de donos de cartórios.

A análise revela a Ordem dos Advogados do Brasil como a grande “amiga da corte”, uma entidade que participa de muitas causas e, principalmente, causas distintas e com participantes diversos. 

A análise de redes também permite dividir os grupos de pressão em “comunidades”, conjuntos de pontos que se conectam mais entre si do que com os demais. 

É de acordo com as comunidades que estão coloridos os pontos nas imagens desta página. As comunidades identificam com maior clareza a divisão temática da rede de “amigos”, potencialmente identificando também coalizões de grupos de interesse. 

Há três comunidades principais. A de cor vermelha tem representantes da sociedade civil, com marcante atuação da ONG Conectas, o nó central dessa comunidade, participando em diversos temas de repercussão social analisados pelo STF. 

Ela “liga” subgrupos de representantes da sociedade civil que atuam na descriminalização das drogas, direitos LGBT, religião, defesa do meio ambiente, movimento negro, agronegócio, quilombolas e defensores públicos. 

Já na comunidade em cor laranja, porém, a defesa de interesses específicos é mais explícita: ela é formada por associações que representam o funcionalismo público. 

Dentro desta comunidade, destacam-se subgrupos de Ministérios Públicos, associações de donos de cartórios e de carreiras fazendárias. O maior grupo é o de carreiras do Judiciário, de nível médio aos juízes —com relevância para a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB). 

A comunidade central, azul, mais heterogênea e conectada, é eminentemente composta por entes da federação, incluindo-se o amigo mais frequente do STF: a União. Eles tendem a opinar sobre guerra fiscal e outros temas relativos ao federalismo e financiamento estatal. 

No caso dos estados, podem orquestrar sua atuação a partir da Câmara Técnica de Procuradores de Estado, um centro de decisão conjunta que funciona junto ao Supremo. 

Ressalte-se que a teia analisada não diz nada sobre a efetiva influência desses atores sobre as decisões.

No entanto, pode haver relação entre essa maior interação e sua influência na decisão final. 

Estudo econométrico indica que, isolando estatisticamente outros fatores, a corte é mais influenciada pelos amigos que sejam entes ou agentes governamentais —justamente os conectados de modo mais central na rede. A participação deles aumentaria em até 51% a chance de o resultado da ação ser favorável à sua posição. 

Para outros amigos, a limitada influência contrasta com a sua participação ativa e dá margem a especulação. Sindicatos de servidores, por exemplo, podem usar a figura do amicus curiae para marcar posição e se legitimar perante a base. 

Apesar dessa reduzida influência, a corte cita em seus votos mais os amigos representantes da sociedade civil. 

Da parte do Supremo, citar amigos que pouco influenciam o resultado, mas que são representantes da sociedade civil, pode estar sendo forma eficiente de aumentar o seu apoio junto à população e conservar sua capacidade de tomar decisões contramajoritárias, ou de se fortalecer politicamente perante outros poderes. 

Para a presidente Carmen Lúcia, “o tribunal tem encontro marcado com a definição do que é o amicus curiae”, uma vez que na prática dessa figura está longe de se equiparar ao que prevê a teoria: um participante neutro que aumenta o nível de informações especializadas para que se tomem decisões mais seguras e democráticas. 

Exigir que esses amigos antecipem argumentos e informem a parte que desejam apoiar, o seu interesse na causa e quem patrocina a intervenção seria meio de trazer maior clareza a essa nova rede de lobby —como ocorre nas principais democracias em que a corte constitucional tem amigos.


PEDRO FERNANDO NERY, bacharel e mestre em economia pela Universidade de Brasília, é consultor legislativo DÉBORA FERREIRA é mestre em direito constitucional

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