O dilema institucional e o processo decisório das políticas

A Reforma Tributária enviada ao Congresso pelo regime militar, em 4 de novembro de 1965, foi promulgada 26 dias após sua apresentação. A natureza autoritária do regime foi essencial para o desfecho, mas não explica tudo; a Reforma Tributária —como a Previdenciária— do governo Thatcher, também foi aprovada em semanas. Em outros modelos de democracias, as reformas são processos negociados e morosos.

No Reino Unido, a proposta não poderia ter sido substancialmente alterada pelos relatores ou comissões congressuais. A oposição não conta com instrumentos de ação disponíveis em países com Legislativo descentralizado (ex. Brasil, EUA). A obstrução também não poderia vir de membros de coalizões governativas: o voto distrital leva ao bipartidarismo. E, por construção, o primeiro-ministro tem maioria. Tampouco poder-se-ia questionar sua constitucionalidade (não há revisão constitucional) ou recorrer à uma Suprema Corte (porque inexistia tal instituição no país até 2009); o país sequer tem Constituição escrita.

O premiê britânico não é um "ditador parlamentar": seu poder é institucional e partidário e o mandato não é fixo: quando Thatcher se tornou altamente impopular foi desafiada internamente e acabou levando o cartão vermelho do partido. Os conservadores ainda se mantiveram no poder. Majoritários na opinião pública, ganharam as eleições.

Os sistemas políticos com autoridade política concentrada —modelos majoritários de democracia— exibem alto grau de "decisividade" (McCubbins): a capacidade de tomar decisões. Mas há um trade off envolvido no desenho institucional: decisividade robusta está associada à alta volatilidade, que é incompatível com a previsibilidade necessária em certas áreas de política (regimes regulatórios, fiscais etc); "resolutividade", nos termos daquele autor.

Assim, o ideal normativo de governança democrática combina capacidade de mudança e de estabilidade institucional ancorada em consenso sobre objetivos de longo prazo (algo presente no Reino Unido).
O nosso modelo institucional híbrido —que combina elementos majoritários e consensuais— exibe patologias como discutido aqui na coluna. Não é totalmente paralisante nem vertical. Mas é marcado por altos custos de transação e movimentos contraditórios.

Por um lado, imobilismo pelo excesso de barganhas oportunistas e comportamento rentista. Por outro, voluntarismo majoritarista, que se manifesta nas iniciativas curto-prazistas voltada para a blindagem de políticas, estruturas burocráticas e indivíduos, criando rigidez e ineficiências crônicas. O que impede que democracias consensuais não degenerem em corrupção e desgoverno? Eis o nosso dilema institucional.