Constituição tem 118 pontos sem regras, e Bolsonaro tenta aproveitar brechas

Falta de regulamentação da Carta pelo Congresso abre espaço para atuação do Supremo, e governo busca avançar sobre lacunas

Brasília

Mais de 31 anos depois de ser promulgada, a Constituição de 1988 ainda tem 118 dispositivos sem regulamentação. A medida depende da aprovação de leis pelo Congresso Nacional. Esse número representa quase um terço dos 382 dispositivos passíveis de serem regulamentados.

Desde 1987 houve oito legislaturas completas na Câmara e no Senado, além da atual, que está em seu segundo ano.

A ausência de leis abre um espaço muito grande para o STF (Supremo Tribunal Federal) atuar, segundo especialistas, e tem possibilitado que o presidente Jair Bolsonaro busque avançar nas lacunas, como no caso do projeto enviado ao Congresso para liberar mineração em terras indígenas.

Então presidente eleito, Jair Bolsonaro participa no Congresso Nacional da sessão solene em comemoração aos 30 anos da Constituição Federal, em novembro de 2018 - Antonio Cruz-6.nov.18/Agência Brasil

A proposta visa regulamentar o artigo 176 da Constituição, que diz que uma lei estabelecerá condições específicas quando atividades de mineração "se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas", e o 231, que estipula que tais atividades só podem ser efetivadas com autorização do Congresso, "ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra".

Outro dispositivo não regulamentado até hoje está no artigo 41, que prevê que servidores públicos estáveis possam perder o cargo "mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa".

O tema está nos debates em torno da reforma administrativa que o governo pretende enviar ao Congresso e é um dos planos do Ministério da Economia, sob Paulo Guedes.

A própria Constituição estabelece quando um dispositivo deve ser regulamentado por lei ordinária ou complementar.

A principal diferença é que o segundo tipo requer um número maior de votos nas duas Casas para ser aprovado (257 deputados e 41 senadores).

A necessidade de lei complementar foi prevista pelos constituintes para temas que eles julgaram que seriam polêmicos ou sensíveis no futuro, explica o advogado e cientista político Fernando Sabóia Vieira, que foi consultor da Câmara por 38 anos.

Além disso, diz, dispositivos que precisam de lei complementar não podem ser regulamentados por meio de medida provisória, instrumento do Executivo que acelera a análise do tema pelo Legislativo.

Até hoje o vice-presidente da República não tem suas atribuições definidas, além da de substituir temporariamente ou suceder o presidente em caso de impeachment, renúncia ou morte.

O parágrafo único do artigo 79 da Constituição nunca foi regulamentado. Só houve um projeto para esse fim, em 2017, que acabou arquivado.

Uma das hipóteses para o desinteresse, segundo pessoas ouvidas pela reportagem que conhecem o processo legislativo, é que não convém a um presidente, qualquer que seja ele, que seu vice ganhe autonomia —há um temor recorrente de que o vice conspire para virar o titular.

A inconveniência e a percepção de que um assunto é polêmico e não tem maioria para avançar no Congresso são as principais explicações para que tantos dispositivos continuem sem regulamentação, segundo os entrevistados.

Segundo Vieira, porém, nem sempre a falta de regulamentação impede que um dispositivo constitucional seja efetivado, porque a legislação é interpretada de forma integrada.

O artigo 5º diz que "é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias".

Apesar de a referida lei não existir, o especialista considera que a liberdade religiosa está assegurada pela legislação como um todo —e por decisões do STF—, e que quem atenta contra os espaços de culto, por exemplo, pode responder por crimes comuns previstos no Código Penal.

Essa visão não é consensual.

Até 2019, nove projetos tinham sido apresentados na Câmara para regulamentar esse artigo. Oito foram arquivados.

O único que ainda tramita visa garantir especificamente que líderes religiosos possam criticar a homossexualidade —uma resposta ao Supremo, que, no ano passado, criminalizou a homofobia. O próprio tribunal destacou, em sua decisão, que as crenças religiosas estão salvaguardadas.

Para Conrado Hubner Mendes, professor de direito constitucional da USP e colunista da Folha, a ausência de regulamentação de dispositivos que tratam dos direitos e garantias fundamentais (dez no total, dos artigos 5º e 7º) "deixa um espaço interpretativo enorme para o STF".

"O STF não se conteve, com boas razões em muitos casos, em preencher os contornos desses direitos. A pergunta que fica é menos se o STF deve preencher o conteúdo desses direitos e mais saber como deve fazê-lo. O STF, grande parte das vezes, o faz muito mal, de forma fragmentada, numa colcha de retalhos de argumentos dos quais não se extrai uma orientação normativa clara."

A professora Eloísa Machado de Almeida, coordenadora do Supremo em Pauta da FGV Direito SP, destaca dois dispositivos sem regulamentação que geraram debates na história recente. O primeiro é o que fala dos crimes de responsabilidade do presidente para fins de impeachment.

"Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento", diz o artigo 85 da Carta. Na falta dessa lei, utilizou-se, nos impeachment de Fernando Collor (1992) e Dilma Rousseff (2016), uma norma de 70 anos atrás.

"A gente está lidando ainda com uma lei que é de 1950. É por isso que o Supremo, a cada pedido de impeachment, precisa ver se se aplica ou não. O Congresso não regulamentou essa questão a partir da exigência constitucional e a gente usa esse remendo", diz Eloísa.

O segundo dispositivo que a professora destaca está no artigo 81, que incumbe os congressistas de editarem uma lei para regulamentar eventual eleição indireta, realizada no Congresso, caso o país fique sem presidente e sem vice nos últimos dois anos do mandato.

"A hipótese exige uma lei e não tem, então ninguém sabe o que aconteceria nesse caso, quem poderia ser candidato."

Alguns trechos sem regulamentação

  • Lei "estabelecerá as condições específicas quando essas atividades [de mineração] se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas" (art. 176)
  • O servidor público estável poderá perder o cargo "mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa" (art. 41, III)
  • É direito dos trabalhadores urbanos e rurais a "proteção em face da automação, na forma da lei" (art. 7º, XXVII)
  • "O vice-presidente da República, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei complementar, auxiliará o presidente, sempre que por ele convocado para missões especiais" (art. 79)
  • Vagando os cargos de presidente e vice, será realizada eleição 90 dias depois. Se a vacância for nos últimos dois anos do mandato, "a eleição para ambos os cargos será feita 30 dias depois da última vaga [aberta], pelo Congresso Nacional, na forma da lei" (art. 81, parágrafo 1º)
  • Os crimes de responsabilidade cometidos pelo presidente da República "serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento" (art. 85)
  • "A lei disporá sobre as hipóteses e condições em que o poder público dará assistência aos herdeiros e dependentes carentes de pessoas vitimadas por crime doloso", como homicídio (art. 245)
  • O direito de greve será exercido por servidores públicos "nos termos e nos limites definidos em lei específica" (art. 37, VII)
  • É assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e "garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias" (art. 5º, VI)
  • Será instituído o Sistema Nacional de Cultura para promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes. "Lei federal disporá sobre a regulamentação do Sistema Nacional de Cultura" (art. 216-A, parágrafo 3º)
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