O novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) traz a promessa de cerca de R$ 1,7 trilhão de investimentos em obras e projetos até 2030. Para os próximos quatro anos serão R$ 240 bilhões desembolsados pela União, um valor compatível com o piso de investimento estabelecido no novo arcabouço fiscal (algo em torno de R$ 60 bilhões ao ano). Até aí, nada de muito novo, a não ser a proposta de retirar R$ 5 bilhões de despesas de estatais federais com investimentos do PAC da meta fiscal para o ano que vem, uma novidade que apenas contribui para minar a confiança no cumprimento da meta de 2024.
Com poucas surpresas do ponto de vista fiscal, as atenções se voltam para as ações priorizadas no novo PAC. Afinal, são recursos públicos consideráveis alocados a projetos que deveriam possuir retorno econômico e social elevado. E uma terceira edição do programa passa a impressão de que as suas duas versões anteriores foram extremamente exitosas em seus objetivos, seja em termos de execução, seja em termos de impacto.
Mas há uma reconhecida dificuldade do setor público em finalizar obras de diferentes portes e complexidades, especialmente grandes obras de infraestrutura. Será que os PACs anteriores foram capazes de superar essa dificuldade? Uma auditoria realizada pelo TCU, publicada em 2019, indica que não: nem mesmo as obras do PAC apresentam resultados diferentes.
Na auditoria, foram analisados mais de 38 mil contratos referentes a obras públicas em cinco bancos de dados do Governo Federal, das quais 10 mil eram do PAC. Verificou-se que cerca de 21% das obras do PAC encontravam-se paralisadas. Questionários complementares enviados aos gestores indicaram contratações com base em projetos deficientes, insuficiência de recursos financeiros de contrapartida e dificuldade dos entes subnacionais em gerir os recursos recebidos, todos eles velhos conhecidos das auditorias de obras do TCU.
Uma obra pública paralisada representa prejuízos associados à privação dos benefícios que ela deveria gerar —e também custos relacionados ao desgaste e à manutenção das obras iniciadas. Nesse sentido, priorizar obras paralisadas poderia ser uma boa estratégia nesta reedição do PAC. Mas a história mostra que nem mesmo isso constitui garantia de que esses projetos serão, eventualmente, concluídos.
Uma avaliação dos resultados do PAC feita por Claudio Frischtak em 2016 mostrou que 25,4% das ações do PAC 1 foram realizadas no PAC 1 e 35,9% no PAC 2. O estudo também documenta que apenas 9,3% das obras previstas no PAC 1 foram concluídas, ao passo esse percentual sobe para 26,7% no PAC 2, um aumento pouco surpreendente considerando que 60,7% das obras do PAC 2 foram "herdadas" do PAC 1.
E em relação aos impactos econômicos e sociais dos investimentos realizados nos PAC 1 e PAC 2? Surpreendentemente, não há nenhuma avaliação sistemática da repercussão dos milhares de projetos financiados nem se os objetivos iniciais do PAC 1 e PAC 2 foram alcançados (e em qual medida).
Considerando que ambas as versões anteriores do PAC foram marcadas por dificuldades relacionadas à falta de planejamento, a erros de projeto e a dificuldades de monitoramento –inclusive com muitas obras envolvidas em escândalos de corrupção–, não é difícil inferir a enorme ineficiência do Estado na execução, no gerenciamento e na avaliação dos resultados desses investimentos.
As versões anteriores do PAC apresentaram falhas de governança de primeira ordem. Seria ingenuidade continuar acreditando que o Estado pode liderar o processo de investimento da economia sem que se apresentem mudanças substanciais na gestão de acompanhamento dos projetos e uma avaliação rigorosa das taxas de retorno desses investimentos. Tal qual apresentado, o novo PAC é o futuro repetindo o passado.
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