Em breve, o projeto de lei do Plano de Equilíbrio Fiscal (PEF) –também conhecido como Plano Mansueto, em referência a Mansueto Almeida, seu principal proponente e Secretário da STN– chegará ao Congresso Nacional.
De modo geral, o PEF proporcionará garantias federais para novos empréstimos aos estados, condicionados a ajustes fiscais. Os estados terão acesso a novos empréstimos para garantir a continuidade de serviços públicos essenciais –como a educação, saúde e segurança pública. O governo federal prestará apoio aos estados que adotarem medidas para controlar ou reduzir gradualmente suas despesas fiscais, sustentando os esforços gerais de consolidação fiscal do país e reduzindo os potenciais riscos financeiros na esfera federal.
A situação fiscal dos estados brasileiros é preocupante e bem conhecida; inclusive, já discorri sobre ela em outra publicação. O governo federal instituiu alguns programas para aliviar as restrições de liquidez dos estados, além de reestruturar e prorrogar, temporariamente, o vencimento das dívidas como parte da LC 156 de 2016 e do Regime de Recuperação Fiscal (RRF) (LC 159) de 2017. Esses programas, no entanto, não foram suficientes para sanar a situação fiscal dos estados.
Em primeiro lugar, os programas enfrentaram problemas de inconsistência temporal, pois impunham um compromisso inicial aos estados (e um custo inicial para o governo federal na reestruturação da dívida) sem incentivos financeiros para manter os programas de reforma fiscal em andamento. Em segundo lugar, a LC 156 e a LC 159 não previam sanções plausíveis para os estados que descumprissem seus compromissos; as cláusulas de saída do programa também não eram claras. Em terceiro lugar, exigiam que grande parte da dívida fosse reestruturada para gerar incentivos financeiros suficientes em curto prazo, tornando-os demasiadamente caros e restringindo sua atratividade apenas a estados com altos níveis de endividamento.
Não é surpreendente, portanto, que tenham surgido tantos desafios durante a fase de implementação. Os estados que optaram por participar não mantiveram o ritmo de execução das reformas fiscais, gerando poucas economias fiscais em troca de grandes contribuições financeiras por parte da União. Alguns estados menos endividados optaram por não participar, devido aos incentivos financeiros limitados, gerando desincentivos ao ajuste fiscal.
À época, o principal problema enfrentado pelo Governo Federal foi a falta de um instrumento ou programa na estrutura institucional brasileira que possibilitasse a oferta de linhas de crédito de liquidez em troca de ajustes fiscais. Além disso, acabou se configurando um problema de risco moral, já que há incentivos para os estados se endividarem ainda mais e evitarem a consolidação fiscal para ter acesso ao RRF e receber socorro financeiro do governo federal.
O PEF tentará preencher essa lacuna institucional. Seu objetivo é claro: apoiar os estados a recuperar o acesso a novos empréstimos com garantias federais em até quatro anos. Para atingir esse objetivo, o PEF flexibiliza algumas das disposições da LRF para dar tempo aos estados de ajustar sua situação financeira. Em troca, os estados terão que implementar previamente programas de reformas capazes de gerar as economias fiscais necessárias no prazo de quatro anos. Para garantir a consistência temporal do programa, os desembolsos serão divididos em quatro parcelas, pagas somente se o programa fiscal seguir o cronograma previsto. Esses desembolsos ajudarão o governo do estado a dar continuidade aos serviços prestados à população.
Os incentivos políticos também foram reforçados, visto que algumas das economias fiscais de médio prazo que serão proporcionadas pelas reformas podem ser antecipadas, beneficiando financeiramente os governos estaduais que estão usando seu capital político para implementar as reformas. Se os estados não cumprirem seus compromissos fiscais, o programa será interrompido.
Para tornar sustentável o esforço de recuperação fiscal dos estados, o projeto de lei do PEF incluirá algumas alterações em pontos chaves da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Pelas alterações propostas, o limite para a despesa com pessoal será calculado pela despesa bruta, evitando interpretações diversas dos Tribunais de Contas Estaduais. Além disto, não será permitido aos titulares dos Poderes autorizar aumentos salariais que extrapolem o período de seus mandatos.
Outra alteração importante será a criação do Conselho de Gestão Fiscal, já previsto no Art. 67 da LRF mas que ainda não foi implementado. Este conselho melhorará a coordenação fiscal entre União, estados e municípios e harmonizará as práticas contábeis no setor público. Com essas medidas, o Tesouro espera evitar que novos desequilíbrios fiscais se acumulem e gerem uma nova crise subnacional após o final do PEF.
O montante total do programa terá de representar o ponto de equilíbrio entre o valor que os estados precisam e o valor que o governo federal pode oferecer, considerando-se não apenas sua capacidade financeira, mas também as necessidades dos estados não participantes do programa.
O ritmo dos desembolsos também precisará equilibrar as necessidades financeiras mais acentuadas dos estados nos dois primeiros anos do programa –quando os ganhos decorrentes das medidas de ajuste ainda não terão se materializado– e os incentivos financeiros que o governo federal quer fornecer para garantir que os programas de consolidação sigam o cronograma previsto.
Por último, talvez seja um bom momento de avaliar se programas de reestruturação de dívida relativamente dispendiosos podem ser incluídos no PEF para alavancar os recursos limitados disponíveis e conduzir o ajuste fiscal com mais eficiência. Todas essas são questões legítimas que os estados e a União provavelmente terão que discutir à medida que o projeto de lei tramita pela Câmara e pelo Senado.
O PFE, portanto, ajudará a reconciliar os objetivos estaduais e federais para dar continuidade à prestação de serviços públicos e garantir a consolidação fiscal. Dessa forma, o financiamento será condicionado a resultados e não ao perdão de dívida com base em promessas.
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