Descrição de chapéu Eleições 2020

Entenda decisão do TSE sobre cota do fundo eleitoral para candidaturas de negros

Corte eleitoral deixou nova regra para eleição de 2022, mas ministro do STF determinou aplicação já em 2020

São Paulo e Brasília

O TSE (Tribunal Superior Eleitoral) decidiu no último dia 25 de agosto que os partidos terão que destinar recursos do fundo eleitoral de maneira proporcional à quantidade de candidatos negros e brancos. A corte resolveu também aplicar regra similar à propaganda eleitoral gratuita na TV e no rádio.

Para o TSE, a medida só passaria a valer a partir das eleições de 2022. Mas o ministro do STF (Supremo Tribunal Federal) Ricardo Lewandowski determinou no dia 9 que a cota financeira seja aplicada já na eleição municipal deste ano.

Os três ministros do STF que também integram o TSE —Luís Roberto Barroso, Alexandre de Moraes e Edson Fachin— haviam defendido a aplicação da nova regra já em 2020, mas no julgamento de agosto terminaram vencidos pelos quatro outros integrantes da corte eleitoral.

Áurea, uma mulher negra, com as mãos sobre a barriga de gestante. Ao fundo, o plenário da Câmara
A deputada federal Áurea Carolina (PSOL-MG) no plenário da Câmaras dos Deputados, em Brasília (DF) - Pedro Ladeira - 17.set.2019/Folhapress

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O que foi decidido pelo TSE em agosto? Por maioria, a corte determinou que, a partir das eleições de 2022, a distribuição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, o chamado fundo eleitoral (R$ 2,035 bilhões de verba pública repassada às legendas), e do tempo de propaganda eleitoral gratuita na TV e no rádio deve ser proporcional ao total de candidatos negros e brancos na sigla. Até lá, o tribunal fará uma resolução com normas que deverão ser seguidas pelos partidos.
Como o caso chegou ao TSE? Em junho de 2019, a deputada federal Benedita da Silva (PT-RJ) apresentou ao tribunal uma consulta sobre a possibilidade de destinação de vagas e divisão proporcional do fundo eleitoral, bem como dos demais recursos de campanha, para candidatos negros, nos moldes do que é feito para candidaturas de mulheres.

Consultor da Educafro e representante da deputada na consulta, o advogado Irapuã Santana afirma que a ação foi motivada por uma sequência de decisões judiciais.

A primeira é de 2015, quando o STF (Supremo Tribunal Federal) proibiu a doação de empresas para campanhas eleitorais. Em 2017, o Congresso reagiu e criou um fundo especial para financiamento de campanha.

Já em 2018, o Supremo decidiu que os partidos deveriam destinar o mínimo de 30% de recursos do fundo partidário para candidaturas femininas.

Também naquele ano, o TSE decidiu que o mesmo percentual do fundo eleitoral e dos recursos de campanha, como tempo de propaganda de rádio e televisão, também deveriam ser destinados para as candidatas.

“Observamos isso e parecia ser a hora de os negros também conseguirem um avanço frente a sub-representatividade que existe na política”, diz o advogado, acrescentando que a consulta foi feita à corte eleitoral pela primeira vez em 2018, mas não foi aceita por questões de ordem burocrática.

A determinação da divisão das verbas e propaganda de forma equânime vai valer para as eleições municipais de novembro? Essa é a determinação do ministro Ricardo Lewandowski, do STF, mas suas decisão é liminar (provisória) e deve ser submetida ainda ao plenário. O magistrado afirmou que a obrigação das siglas de tratar igualmente os candidatos decorre da “da incontornável obrigação que têm de resguardar o regime democrático e os direitos fundamentais”.

Quem vai definir os detalhes de como se dará essa distribuição? Caso o plenário do STF confirme a liminar de Lewandowski, possivelmente o Tribunal Superior Eleitoral, por meio de uma resolução.

O Congresso pode aprovar lei que modifique essa decisão até as eleições de novembro? Muito pouco provável. Além de não haver clima político, mudanças nas regras eleitorais só valem se forem aprovadas com um ano de antecedência (Lewandovski argumenta não ter legislado, mas interpretado a legislação vigente).

Qual o cenário de representação de negros na política brasileira? Embora representem mais da metade da população do país, segundo o IBGE, os negros (pardos e pretos) seguem sub-representados nos mandatos eletivos.

Nas eleições municipais de 2016, levantamento feito pela Folha mostrou que as candidaturas negras para vereador somavam 48% dentre os mais de 437 mil aptos na disputa. Entre os eleitos, esse percentual caiu para 42%. Entre os pretos, apenas 5%.

Para o sociólogo Luiz Augusto Campos, professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro), o financiamento e o acesso a grandes partidos são os principais obstáculos para eleição de negros no país.

“Os candidatos pretos e pardos têm acesso a menos financiamento e recursos de campanha. O financiamento envolve basicamente dinheiro, mas também um recurso importante, que é o tempo de televisão”, diz ele, que integra a coordenação do Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa.

Santana acrescenta que a consulta à corte eleitoral mostra que garantir esses recursos também tem impacto no racismo estrutural na sociedade.

“Um ponto que ficou bem evidenciado na consulta é que, quando o negro não tem condições de concorrer, existe um déficit democrático, porque não serão feitas políticas públicas voltadas para reduzir as desigualdades sociais relativas a nossa população.”

Qual foi o cenário nas últimas eleições municipais? No total, 51% dos candidatos se declararam brancos. Outros 39%, pardos. Pretos, 9%. Indígenas e amarelos, 1%. Esse cenário contrasta com o da população em geral, onde pretos e pardos são maioria (56%). Além disso, o resultado das urnas mostrou que, entre os eleitos, 59% eram brancos. O que indica um subfinanciamento, pelos partidos, de seus candidatos pretos e pardos.

O que a consulta propôs ao TSE? Eram quatro pontos. O primeiro versava sobre a possibilidade de garantir metade do percentual dos recursos financeiros e do tempo em rádio e TV destinados às candidaturas femininas para as mulheres negras.

O segundo ponto, sobre a criação de uma reserva de vagas de 30% para candidaturas negras em cada partido, assim como foi feito para mulheres.

O terceiro tratava da distribuição proporcional de recursos do fundo eleitoral para campanhas de candidatos negros, num mínimo de 30%.

O quarto e último ponto buscava assegurar a distribuição proporcional do tempo de propaganda eleitoral no rádio e TV para candidaturas de pessoas negras, com o mínimo de 30%.

Qual a diferença entre fundo eleitoral e fundo partidário? Criado em 1965, o fundo partidário é usado para custear as despesas de manutenção das siglas e pode ter uma parcela usada para financiamento das eleições.

Definido com base no Orçamento, a divisão do fundo entre os partidos leva em consideração o resultado das eleições para a Câmara dos Deputados e uma pequena parcela, de 5%, é distribuida entre todos os partidos.

Já o Fundo Especial de Financiamento de Campanha foi criado pelo Congresso em 2017, após o Supremo barrar a contribuição de empresas para campanhas eleitorais. Os recursos são repassados para as siglas nos anos eleitorais, numa divisão que leva em conta a proporção de representantes na Câmara e Senado, assim como o resultado da eleição para Câmara.

Assim como no fundo partidário, uma pequena parcela do fundo eleitoral é dividida igualmente entre as legendas, no caso 2%.

Qual foi o placar do julgamento no TSE? Por 6 votos a 1, os ministros concordaram com o terceiro e com o quarto ponto da consulta.

Em relação ao primeiro ponto, de distribuição da metade dos recursos para mulheres negras, a corte votou por uma distribuição de forma proporcional, considerando a presença de mulheres brancas e negras.

Sobre o segundo ponto, de estabelecer uma reserva de vagas para candidatos negros, o entendimento foi de que essa seria uma tarefa do Congresso e não do Judiciário. Foi esse o argumento usado pelo ministro Tarcísio Vieira de Carvalho para votar contra todos os quesitos.

Por 4 votos a 3, o tribunal decidiu que as regras só deverão valer para 2022, posição do ministro Og Fernandes, seguida por Luís Felipe Salomão, Sergio Banhos e Tarcísio Vieira de Carvalho.

Foram vencidos os votos de Luís Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes, que defendiam a mudança já para as eleições municipais.

Quais foram os argumentos dos ministros? Barroso disse que a igualdade, tanto formal quanto material, deve ser buscada não só pelo Estado, mas por toda sociedade.

“Se o racismo no Brasil é estrutural, é necessário atuar sobre o funcionamento das normas e instituições sociais, de modo a impedir que elas reproduzam e aprofundem a desigualdade racial”, afirmou.

O posicionamento foi seguido por cinco ministros. Para o advogado da consulta, Irapuã Santana, a decisão representa uma vitória e um passo gigantesco.

"Foi um reconhecimento importante do TSE de que existe o racismo estrutural na nossa sociedade e também o racismo institucionalizado dentro dos partidos políticos, que pode ser modificado a partir do momento que a distribuição de recursos levem em consideração as garantias constitucionais de igualdade perante a lei."

A regra também valerá para homens negros ou apenas para mulheres? Vale também para homens. O primeiro aspecto da consulta tratava da divisão para mulheres, mas os outros referentes à distribuição de recursos se referem a candidaturas tanto de homens quanto de mulheres.

Como foi o processo no caso da lei de cotas para candidaturas femininas? A professora da FGV Direito Luciana Ramos, pesquisadora do tema, lembra que a primeira lei de cotas para candidaturas de mulheres foi aprovada em 1995, com um percentual de 20%. Em 1997, ano em que foi criada a Lei das Eleições, a regra foi mantida e a cota ampliada para 30%, para cargos proporcionais.

Entretanto, como a redação da lei dizia que os partidos deveriam “reservar” as vagas, muitas siglas alegavam que a regra não era cumprida pela falta de mulheres interessadas em disputar as eleições. Isso mudou em 2009, quando o verbo foi substituído por “preencher”, e a Justiça Eleitoral passou a entender que o cumprimento era obrigatório.

Em 2018, as decisões do STF e do TSE obrigaram os partidos a seguirem o mesmo percentual para a distribuição de recursos. Apesar do avanço, Luciana aponta que por ser uma decisão judicial ela pode ser alterada caso haja uma mudança no perfil dos membros das cortes. Por isso, é necessário que o tema seja debatido pelo Congresso.

Quais os efeitos da aplicação desta norma para a eleição de mulheres? Passados 25 anos da primeira lei de cotas no país, o Brasil tem apenas 15% de parlamentares mulheres no Congresso. O país ocupa atualmente a 141ª posição no ranking mundial de igualdade no Parlamento da Inter-Parliamentary Union (IPU), que tem mais de 190 países.

Luciana aponta que há uma falta de compreensão dos partidos e também da sociedade sobre a importância de garantir candidaturas representativas, com mais espaço para mulheres, negros, indígenas e outros segmentos.

Ela foi uma das coordenadoras de um estudo desenvolvido pela FGV sobre as eleições de 2018, que mostrou que a desigualdade de gênero no pleito deu lugar à desigualdade racial, com homens e mulheres negros recebendo menos recursos.

No caso das mulheres, as brancas eram 18,1% das candidatas e ficaram com 16,2% do dinheiro, enquanto as negras eram 12,9% e receberam 5,7%. Entre os homens, os brancos eram 43,1% dos candidatos e receberam 61,4% da verba, enquanto os negros eram 26% e tiveram 16,7% dos recursos.

Quem vai definir quem é negro e quem é branco? Assim como no recenseamento da população, cabe à pessoa declarar cor da pele e raça: branco, preto, pardo, amarelo ou indígena.

Há chance de a regra ser burlada? Sim. Um exemplo é a cota de candidaturas e recursos que hoje já vale para as mulheres (30%). Nas eleições de 2018, vários partidos lançaram candidatas laranjas com o objetivo de cumprir simular o cumprimento dessa cota e desviar o dinheiro para outros candidatos e outros fins. Isso pode se repetir com os negros. Outra prática pode ser concentrar um maior volume de recursos em poucos candidatos negros. Partidos podem também lançar menos pretos e pardos na disputa, para escapar da exigência, O prazo para o registro final das candidaturas é no dia 26 de setembro.

O que pode ser feito para que os partidos não burlem a nova regra? Um aspecto anterior à distribuição dos recursos e que deverá ser considerado pelo TSE ao formular a resolução sobre o tema é que a distribuição por raça e gênero são diferentes pelo país, afirma o cientista político Carlos Machado, professor do Instituto de Ciência Política da UnB (Universidade de Brasília) e coordenador do núcleo de pesquisa Flora Tristán.

"É preciso que o valor seja variável a depender do contexto eleitoral", afirma, destacando a maior presença da população negra em estados do Nordeste. Além disso, Machado também defende que se olhe para experiências que foram bem-sucedidas no caso das mulheres.

Para o advogado Irapuã Santana, o cumprimento das novas regras vai exigir ações de fiscalização, tanto da Justiça Eleitoral quanto da sociedade e da mídia.

Via Legislativo, Machado aponta que a discussão caminha para uma definição de cotas para parlamentares negros, o que solucionaria boa parte dos problemas sobre a distribuição, diz.

Santana lembra que tramita na Câmara o projeto de lei 4.041/2020, de autoria da deputada Benedita da Silva, que busca transformar em lei os pontos discutidos pela consulta junto ao TSE. Para Luciana Ramos, sem a definição de um percentual mínimo de candidaturas, as regras novas regras não terão o efeito esperado.

Como lidar com a questão da autodeclaração? O cientista político da UnB diz que há pesquisas na academia que tentam entender como o dado racial é preenchido na Justiça Eleitoral: se a declaração é feita pelo próprio candidato, pelo partido ou pela equipe de campanha. "A gente não sabe como a classe política lida com isso", diz Carlos Machado.

Sobre fraudes, o advogado e consultor da Educafro, Irapuã Santana, afirma que a experiência das cotas nas universidades mostrou que esses casos são mínimos e sugere que sejam criadas comissões de verificação pelos partidos para evitar que elas ocorram.

Machado diz que não acredita que seja possível estabelecer uma comissão no âmbito na Justiça Eleitoral, por causa dos atritos entre Judiciário e Legislativo. Ele afirma que a experiência com as cotas mostra que uma pessoa parda ser entendida como branca ou negra é algo bem circunstancial, mas que o caso de pessoas brancas que se declaram negras é mais complicado.

A partir das novas regras, ele afirma que há risco de que essas pessoas mudem a declaração para ter mais recursos e que é preciso que a sociedade e a imprensa estejam atentas, ponto para o qual a professora Luciana Ramos, da FGV Direito, também chama atenção.

"Os partidos que não quiserem incluir pessoas negras vão usar todos os subterfúgios possíveis e esse é certamente é um deles. Cabe ao TSE ficar ainda mais atento", afirma a pesquisadora.

Se o partido lançar apenas 1% de negros, ele só precisará destinar 1% do fundo para eles? Ou seja, sem uma regra mais dura via Congresso para cota de candidatos, a regra do TSE pode morrer sozinha? A professora da FGV Direito, Luciana Ramos, aponta esse como um problema da decisão do TSE, que não estabeleceu cotas para candidaturas de negros, deixando isso a cargo dos partidos.

"Só a decisão sobre o financiamento, tomada isoladamente, tende a ser amplamente descumprida", diz, citando o caso das mulheres como exemplo.

Outros especialistas discordam. O advogado da consulta ao TSE, Irapuã Santana, diz que partidos poderiam ser acusados de racismo e que há um custo político muito alto.

A expectativa, afirma ele, é que a regra sugerida pelo ministro Alexandre de Moraes no julgamento, de definição de um percentual mínimo para garantir que não ocorram retrocessos, esteja na resolução a ser formulada pela corte para 2022, ano em que ele deve presidir o tribunal.

Machado aponta que apenas o Novo teve um número menor que 1% de candidatos negros nas últimas eleições e que hoje as legendas estão mais atentas para essa questão.

Outro ponto destacado pelo cientista político da UnB é que o fim das coligações para eleições proporcionais, que passam a valer a partir deste ano, também faz com que os partidos busquem candidatos com perfis mais diversos para ampliar a votação.

O que acontece se o partido descumprir a regra? Ainda não há clareza total, mas possivelmente a legenda pode enfrentar problemas na análise da prestação de contas pela Justiça Eleitoral.

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