A imagem de que as relações entre o Executivo e o Legislativo no Brasil não são republicanas é difundida largamente na sociedade. Ideia sustentada na percepção de que os acordos partidários não seriam baseados em programas ou agendas políticas coerentes, mas em ganhos de troca que beneficiariam fundamentalmente os políticos às expensas da sociedade, que ao fim é quem paga um alto custo de governabilidade.

Essa imagem é ainda reforçada pela evidência da literatura especializada que demonstra uma clara conexão eleitoral entre apoio legislativo às iniciativas do Executivo e acesso a recursos monetários e de poder controlados e distribuídos de forma discricionária pelo presidente.

Esse jogo "sujo" de "toma lá, dá cá" seria coroado com o maior índice de reeleição dos parlamentares mais fiéis ao presidente. Esses teriam acesso a mais recursos orientados para alimentar as suas redes municipais de interesse e beneficiar suas bases eleitorais.

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As chances de renovação da representação parlamentar, logo, seriam assim obstruídas por um "conluio" entre presidente, legislador e rede local de interesses.

Políticas locais que beneficiam bases eleitorais são conhecidas como "pork barrel" (barril de porco) e amplamente utilizadas na política americana. Essas supostamente teriam conotação extremamente negativa por serem associadas a ineficiências, patronagem, clientelismo, compra de votos, ou mesmo corrupção. Existem ainda argumentos de que pork barrel seria sinônimo de desigualdade e pobreza, perpetuando um ciclo vicioso de exclusão.

Em uma ampla pesquisa que acaba de ser publicada no periódico internacional "Governance", artigo intitulado "Pork is policy: dissipative inclusion at local level", em coautoria com Frederico Bertholini e Lúcio Rennó, contrariamos esse "senso comum". Demonstramos que a execução das emendas dos parlamentares tem um impacto direto de melhora na qualidade de vida dos cidadãos brasileiros que vivem em localidades beneficiadas, assim como também apresentam maior desenvolvimento de suas economias locais.

A análise é baseada em um extenso banco de dados original que cobre a execução de emendas dos parlamentares em todos os municípios brasileiros por um período de dez anos (1999-2010). Utilizamos técnicas de pareamento dos municípios controlando por características demográficas, indicadores de desenvolvimento social e econômico local, dados de desigualdade, de competição política e as demais transferências intergovernamentais para os municípios.

A execução de emendas ao orçamento anual de autoria dos parlamentares foi tratada como um choque exógeno em nossa análise, ao gerar um novo fluxo de recursos estimulando a economia local. Mapeamos o impacto da chegada de pork barrel em indicadores sociais (como mortalidade infantil e performance escolar) e econômicos (emprego formal, renda etc.) nos anos subsequentes.

Consistente com as expectativas da teoria democrática, a pesquisa confirmou que municípios que apresentaram maior competição política tendem a receber mais recursos. Por outro lado, quanto maior a riqueza dos municípios, menor a probabilidade de receberem recursos provenientes dos parlamentares, sugerindo uma canalização virtuosa de recursos para municípios que mais precisam.

Como pode ser observado no infográfico, os municípios que receberam mais recursos por mais tempo reduziram mortalidade infantil, além de aumentarem a oferta de emprego formal e de renda. Resultados semelhantes foram também encontrados na área de educação, com redução de distorções entre série e idade, e melhoria geral das condições de saúde.

Esses resultados sugerem que a lógica descentralizada de alocação de recursos públicos, via emendas parlamentares, pode gerar maior inclusão e diminuição da desigualdade.

Entretanto, a depender da política pública analisada, os efeitos positivos de pork nos municípios brasileiros não se sustentam ao longo do tempo, sugerindo um perfil dissipativo de inclusão. Esse perfil fica evidente em relação à mortalidade infantil, pois os efeitos positivos de pork só são significantes até o quinto ano de recebimento dos recursos.

Como a alocação de pork segue a lógica de sobrevivência do parlamentar e não necessariamente da necessidade do município, ela tende a ser sub-ótima, pois locais em que o parlamentar não tem conexão eleitoral são praticamente "esquecidos", enquanto as suas principais bases eleitorais são desproporcionalmente abastecidas.

CARLOS PEREIRA é professor titular da EBAPE/FGV