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Gregory Michener e Michael Freitas Mohallem

A transparência piorou no governo Bolsonaro?

Levantamento de dados da FGV revela que, apesar da resistência, governo mantém patamares de cumprimento

O Brasil percorreu um longo caminho desde que aprovou a sua Lei de Acesso à Informação (LAI), em 2011.

Durante quase oito anos, consolidaram-se portais de transparência pública, investigações jornalísticas originadas em pedidos de informação, além de uma visão geral positiva sobre os efeitos da transparência no combate à corrupção.

Diante de uma consistente trajetória de avanços em governos anteriores, é natural que haja expectativa e dúvida sobre como o governo Bolsonaro tratou a demanda por informações em seu primeiro ano.

O balanço mostra uma contradição.

O levantamento de dados feito pelo Programa de Transparência Pública da FGV revela que a administração federal mantém patamares de cumprimento consistentes com nos últimos anos, mesmo havendo resistência à transparência por parte do presidente Jair Bolsonaro.

O presidente Jair Bolsonaro durante solenidade de posse do novo ministro do Desenvolvimento Regional, Rogério Marinho - Pedro Ladeira - 11.fev.2020/Folhapress

O melhor dado disponível para se avaliar o compromisso do governo federal com o acesso à informação pública são as respostas aos recursos apresentados com base na LAI.

Quando um solicitante faz um pedido de acesso à informação, a resposta da entidade pública (ou a ausência de resposta) pode ser questionada por um primeiro e depois por um segundo recurso interno.

Além dos recursos internos, é possível apresentar um terceiro recurso para a Controladoria-Geral da União e um quarto para a Comissão Mista de Reavaliação de Informações. 

O que os dados revelam é que, a despeito das ações do núcleo do presidente Bolsonaro, a administração pública federal demonstrou em 2019 uma aderência estável à abertura.

Em todos os graus de recurso, as taxas de deferimento são estatisticamente indiferentes em relação à média de outros anos (2013 a 2018). E mais: o número de recursos (e de pedidos) vem subindo de forma consistente com as tendências dos últimos anos. 

As tendências extraídas dos recursos são, em tese, sinalizadoras das visões preponderantes na administração sobre o grau de abertura ao público.

Portanto seria de se esperar alinhamento entre os dados e o comportamento dos líderes políticos do governo. Entretanto, se o mecanismo de solicitação de informações manteve-se estável, de ponto de vista do comportamento presidencial, a tendência tem sido contrária à transparência.

O primeiro indício de que as ações do governo não estavam alinhadas com as promessas de campanha do presidente foi pouco depois da sua posse.

Na agenda de transparência, o primeiro grande ato do governo foi o infame decreto do sigilo (nº 9.690/2019), responsável por elevar significativamente o número de autoridades aptas a declarar informações públicas como secretas —uma clara afronta à LAI.

O decreto teve vida curta. Foi revogado ante a iminência de ser derrubado pelo Senado, após uma emblemática derrota na Câmara dos Deputados —a primeira grande derrota do governo no Congresso.

As ofensas aos princípios básicos de transparência, porém, foram ainda mais pessoais do que um decreto debilitando o sistema de transparência federal.

Na metade do ano, o coronel André Laranja Sá Correa, diretor do Departamento de Segurança Presidencial, determinou a ocultação do nome de quem visita o Palácio do Alvorada pelo prazo de cinco anos.

Embora a lei admita que se classifiquem certas informações como “reservadas”, esse tipo de medida deveria ser sempre excepcional e sujeita ao debate público sobre sua necessidade.

A informação sobre quem frequenta ou visita autoridades eleitas deve ser pública em sociedades democráticas. É, inclusive, direito protegido por lei em países onde há regulamentação do lobby —o que não é o caso do Brasil, apesar de haver projetos de lei em tramitação no Congresso desde 1988.

A crença de que privacidade supera a transparência na hierarquia dos valores democráticos é profundamente equivocada.

Essa não foi a primeira vez que o governo Bolsonaro favoreceu a privacidade sobre o direito da população de conhecer os bastidores do poder.

Logo no início do mandato, o ministro Sergio Moro se recusou a divulgar detalhes sobre uma reunião com a empresa Taurus, conhecida por um passado ativo de lobby pró-armas e financiamento de campanhas políticas.

Também ficou conhecido o episódio em que o Ministério da Economia decretou sigilo sobre estudos e pareceres técnicos que teriam embasado a PEC da Previdência. 

Em relação aos gastos com cartões corporativos, a transparência não veio espontaneamente do governo, e sim do STF, em agosto de 2019, quando votou o fim do sigilo desse tipo de gastos. Isso não impediu Bolsonaro de tratar como se fosse sua iniciativa, ainda que não tivesse responsabilidade pela novidade.

De modo semelhante, já no começo de 2020, o TCU acolheu uma petição de várias organizações da sociedade civil —dentre as quais a “Fiquem Sabendo”, que é uma agência especializada na LAI— para que o Ministério da Economia abrisse dados sobre servidores inativos.

Esses dados incluem informações sobre remunerações vitalícias dos parentes de ex-militares. Bolsonaro não havia se posicionado sobre o assunto até que o TCU finalmente se pronunciou pelo fim do sigilo. Bolsonaro celebrou a vitória no Twitter como se fosse sua a determinação.

O que explica a contradição de se obter resultados estáveis em relação aos pedidos de acesso à informação e, ao mesmo tempo, a proliferação de ações contrárias à transparência por parte do primeiro escalão do governo —nele incluído o próprio presidente?

A provável explicação é que a administração federal –a burocracia, especificamente– tem internalizado práticas consistentes frente à LAI e, nesse contexto, a disposição política do governo tem tido efeito limitado até este momento.

Como os dados não variam muito de governo a governo, é possível concluir que, ao menos em relação aos pedidos de acesso à informação, a administração é que determina o grau de abertura e não os dirigentes políticos.

Pesquisas sobre política de transparência sugerem que líderes de governos que não exercem controle político sobre o parlamento —e sobre seu próprio governo— tendem a manifestar maior insegurança.

A insegurança provoca desejo de controle, que, por sua vez, impulsiona os esforços para controlar as informações, de forma que governos minoritários fragmentados –fragmentados por partidos ou internamente como o atual governo do presidente Jair Bolsonaro, invariavelmente são associados aos mais secretos e menos favoráveis ​​à transparência.

A lógica é relativamente clara. Na falta de força para impor sua agenda legislativa, os presidentes minoritários que supervisionam bases de apoio fragmentadas devem ceder às preferências dos líderes de poderes executivos e legislativos, a fim de compensar sua dificuldade de protagonismo legislativo.

Em países como o Brasil, que lutam contra um estado patrimonialista e muitas vezes corrupto, essas preferências tendem a favorecer a opacidade.

Apesar dos precedentes preocupantes, a burocracia do governo Bolsonaro vem conseguindo levar adiante elementos esparsos de uma agenda de transparência.

Por exemplo, o sistema +Brasil unificou e melhorou várias plataformas que serviam para promover a transparência do governo. A ambição é incluir todos os convênios e repasses do governo federal para entes subnacionais, mas o que está na plataforma ainda representa uma porcentagem pequena do total.

A recente aprovação do decreto 9.781/2019 também é promissora. Embora não vá “meter a faca no sistema S”, como disse certa vez o ministro Paulo Guedes, a norma pelo menos impõe obrigações de transparência a dez serviços sociais e de negócios.

Embora os dirigentes do sistema S considerem a medida inconstitucional, o sistema recebeu, em 2016, mais de 62% de seu orçamento de R$ 34,9 bilhões de contribuintes.

De acordo com o artigo 2º da LAI, qualquer entidade privada sem fins lucrativos que receba dinheiro do governo para realizar "ações de interesse público” está sujeita a obrigações de transparência. O sistema S deveria ter sido incluído no alcance da lei desde o início.

Da mesma forma, a Controladoria-Geral da União desenvolveu durante 2019 uma proposta de decreto —ainda não publicado— capaz de promover mudanças profundas nas práticas do governo federal.

Ele amplia as obrigações de transparência sobre nome de indivíduos que queiram se reunir com tomadores de decisão, quais grupos representam e qual tipo de decisão eles buscam influenciar.

Como se sabe, os projetos de lei sobre regulamentação do lobby tramitam sem sucesso no Congresso há 30 anos e poderiam receber novo fôlego caso o novo decreto seja publicado.

Em resumo, as ações do governo Bolsonaro demonstram tendências contraditórias frente à transparência.

De um lado, há uma corrente de opacidade, derivada da influência militar e dos escalões mais elevados do governo. De outro, há uma corrente de modernização e aprofundamento da transparência, derivada de sua burocracia mais capaz.

A grande expectativa dos brasileiros que votaram a favor ou contra Bolsonaro é que a transparência impregne a administração pública, ao invés de ser fragilizada a cada nova investida do controle social e da imprensa.

Embora os representantes eleitos às vezes precisem de uma dose de privacidade para uma deliberação honesta sem que sejam tolhidos por pressões externas, a privacidade e o sigilo devem ser raras exceções diante da transparência como normalidade no dia a dia de qualquer governo.

Gregory Michener

Professor da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da FGV

Michael Freitas Mohallem

Professor da FGV Direito Rio

Ambos são pesquisadores do Programa de Transparência Pública da instituição

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