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Regras permitem romper teto de gastos sem abandonar ajuste fiscal

Autores defendem que Orçamento reconheça descumprimento da norma para implementar medidas de ajuste

VÁRIOS AUTORES (nomes ao final do texto)

[RESUMO] Em meio ao debate sobre a manutenção ou não do teto de gastos em tempos de pandemia, autores argumentam que é possível conciliar expansão da proteção social e responsabilidade fiscal. Em caso de alta de despesas, as regras da emenda constitucional permitem disparar gatilhos que vedam reajustes de salários e criação de gastos obrigatórios.

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Em 2020, o teto de gastos completa seu quarto ano de vigência e se depara com um desafio. Nos três primeiros, a regra instituída pela emenda constitucional 95, de 2016, foi cumprida com alguma folga. A partir de 2021, isso muda, tornando-se iminente o risco de rompimento do teto.

No momento em que visões mais extremas disputam espaço no debate público, não devemos perder de vista os caminhos que a própria regra oferece. O desafio para os próximos meses é compatibilizar a capacidade de enfrentar os efeitos da pandemia com uma estratégia, viável e crível, de consolidação fiscal.

Sabe-se que o ajuste pelo teto de gastos não é autoaplicável. A regra apenas limita o crescimento da despesa primária da União à inflação. Viver sob o teto, portanto, requer medidas adicionais de contenção da despesa.

Homens de terno caminhando com o Palácio do Planalto ao fundo
O presidente Jair Bolsonaro, acompanhado dos presidentes da Câmara, Rodrigo Maia, e do Senado, Davi Alcolumbre, dos ministros Paulo Guedes (Economia), Rogério Marinho (Desenvolvimento Regional) e Tarcísio Freitas (Infraestrutura), e de parlamentares durante pronunciamento à imprensa sobre o compromisso do governo com o teto de gastos - Pedro Ladeira - 12.ago.2020/Folhapress

Ao longo do primeiro triênio do novo regime fiscal (NRF), o Orçamento passou a destinar fatia maior para Previdência, servidores e benefícios a idosos e deficientes (BPC); fatia menor para educação, subsídios e investimentos; e fatia praticamente igual para saúde e Bolsa Família.

A transição demográfica e a nossa histórica dificuldade de corrigir distorções no gasto público não favorecem o cumprimento do NRF. Mesmo após a aprovação da reforma da Previdência, o crescimento da população idosa continuará pressionando os gastos em termos reais, que devem se estabilizar em percentual do PIB na próxima década, mas não cair.

Sem mudanças suficientes pelo lado da despesa, são disparados os chamados gatilhos do teto, medidas compulsórias de ajuste previstas pelo NRF.

Essa é a lógica da regra brasileira. Todavia, o indexador do teto (inflação) só pode ser modificado a partir de 2026, por meio de lei complementar de iniciativa do presidente. A partir daí, fica autorizada uma alteração a cada mandato.

Essa é uma característica importante do NRF. Se é verdade que há um estágio inicial “inegociável” perpassando três mandatos presidenciais, o período seguinte permite que o presidente eleito proponha uma forma de correção adequada ao seu programa de governo, mais ou menos rígida que a anterior.

Ainda assim, a regra brasileira é alvo de críticas que lhe atribuem um rigor não encontrado em experiências estrangeiras. A comparação internacional, sempre útil, requer cautela. Mesmo que nossa regra seja mais severa em relação a outros países, é fato que muitos deles experimentaram ajustes expressivos nos últimos anos.

Segundo dados do FMI, os países da zona do euro, por exemplo, reduziram seus gastos em 5,4 pontos percentuais do PIB entre 2009 e 2019, recuo próximo do que se esperava, por aqui, nos dez primeiros anos do teto.

No Brasil, a Covid-19 encontrou déficit público persistente e dívida elevada para o padrão de países emergentes, fonte antiga de preocupação. Ao menos por enquanto, o desenho do teto tem se mostrado flexível ao permitir alta de gastos via créditos extraordinários em meio à calamidade.

Essas novas despesas, já superiores a R$ 500 bilhões, somadas à queda de arrecadação em ambiente recessivo, devem elevar o déficit primário do governo central a inéditos 12,7% do PIB em 2020, tal como projetado pela Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, sem que o teto tenha sido obstáculo a essa expansão fiscal.

Os efeitos da crise, contudo, podem não se limitar ao aumento temporário de gastos. A pandemia colocou em evidência a discussão salutar a respeito da proteção social aos mais vulneráveis.

Neste momento, ganha força a ideia de adotar um programa de renda básica e um programa de investimentos que tenderiam a ampliar os gastos primários. As incertezas trazidas pela pandemia despertam, também, a discussão sobre o fortalecimento do SUS no futuro.

Nada disso está contemplado na proposta orçamentária para 2021 enviada ao Congresso, que mostra um cenário já esperado: despesas com custeio administrativo e investimentos em níveis bastante reduzidos. Caso sejam criadas novas despesas, sem redução equivalente em outros gastos, o cumprimento do teto poderia se tornar inviável.

A regra vigente pode oferecer uma saída, ao menos temporária: o rompimento do teto e o acionamento dos gatilhos previstos na própria regra, entre os quais a vedação à concessão de reajustes para servidores, aumentos acima da inflação na Previdência e a proibição de criar despesa obrigatória. Esses gatilhos respondem a algumas das principais pressões sobre o gasto público ao longo dos anos.

Para isso, é necessário superar a aparente antinomia das normas que regem o teto de gastos. Uma análise literal e isolada dos dispositivos da regra, em particular os parágrafos 3º e 4º do art. 107 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), pode levar à equivocada conclusão de que o presidente estaria proibido de encaminhar projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) com despesas superiores ao teto. O Congresso Nacional, por sua vez, estaria impedido de autorizar um Orçamento com esse mesmo descompasso.

Essa interpretação, contudo, faz tábula rasa do princípio do realismo orçamentário, que exige a fidedignidade das estimativas de receitas e despesas públicas. Sem projeções realistas, o Orçamento se confunde com peça de ficção.

De outra forma, o que devem fazer os Poderes Executivo e Legislativo quando as leis em vigor demandarem dispêndios superiores ao teto? Deixar de encaminhar e votar o PLOA? Maquiar a estimativa de gastos de modo a fazê-los caber no limite?

A resposta a essas perguntas é negativa. A interpretação literal dos parágrafos 3º e 4º do art. 107 do ADCT, ao eventualmente forçar a elaboração de um Orçamento que não seja crível, fornece uma solução inadequada para o problema.

A norma jurídica é aquela cuja execução é garantida por uma sanção externa e institucionalizada. Assim, a interpretação do enunciado de uma norma requer a compreensão da sanção que advirá de seu descumprimento.

Desenho abstrato com morros e fundo preto
Ilustração - Luísa Amoroso

Nesse sentido, a chave para a interpretação correta dos parágrafos 3º e 4º do art. 107 do ADCT está em desvendar a sanção relacionada a sua violação, sendo que a resposta está no art. 109. A sanção à previsão de despesas orçamentárias superiores ao teto de gastos não é a imputação de crime de responsabilidade do presidente, mas sim o conjunto de vedações previstas no referido artigo, relacionadas à criação ou majoração de gastos obrigatórios.

Cabe ressaltar que o acionamento dos gatilhos pela via do planejamento orçamentário seria solução fiscalmente mais responsável que pela via da execução. Ao se reconhecer a ruptura do teto no próprio Orçamento, medidas de ajuste seriam colocadas em prática no mesmo ano, e não apenas no exercício seguinte, quando os excessos já teriam ocorrido e estariam possivelmente consolidados.

Em economia, expectativas importam. Comunicar o verdadeiro sentido de elaborar um Orçamento acima do teto é tarefa fundamental. Para ser claro, romper o teto, atraindo a aplicação dos gatilhos, faz parte das regras do jogo; abandoná-lo não.

A propósito, o teto de gastos pode reviver situação enfrentada pela regra de ouro em 2018. Também constitucional, ela impede que as operações de crédito superem as despesas de capital no Orçamento. Isso só seria possível com autorização por maioria absoluta do Congresso.

A interpretação literal do dispositivo constitucional que rege a regra de ouro impediria seu descumprimento desde o projeto de lei orçamentária. Não foi o que ocorreu.

O PLOA para 2019 trouxe um desequilíbrio da regra de ouro da ordem de R$ 250 bilhões. Se prevalecesse a interpretação literal, estaria proibido o descumprimento naquele documento. A solução para o impasse foi condicionar o valor mencionado à autorização do Congresso prevista na Constituição.

A saída da União para a regra de ouro valorizou a peça orçamentária ao evitar que se violassem princípios de transparência, universalidade e realismo.

Esse dilema se apresentará em breve em relação ao NRF. Quando o Orçamento previsto superar o teto, deve-se buscar a interpretação da norma, incluída a sanção, que melhor reflita a realidade fiscal do país.

Quanto ao efeito prático dos gatilhos, os gastos obrigatórios, em particular com a folha, cairiam cerca de 0,5 ponto percentual do PIB no acumulado de dois anos. Essa medida, caso bem comunicada, teria uma vantagem: o respeito às regras do jogo colaboraria para ancorar as expectativas quanto à trajetória da dívida/PIB, preservando os juros reais em níveis baixos. Os efeitos sobre os investimentos privados seriam potencialmente positivos.

É importante ter claro que esse cenário não configuraria um “fiscal cliff” (precipício fiscal), como ocorrido nos EUA em 2013, pois o acionamento dos gatilhos é inerente ao NRF. É verdade que o esforço fiscal decorrente apenas dessas medidas poderá ser insuficiente para restabelecer um quadro de estabilidade e queda a médio prazo da relação dívida/PIB.

No entanto, abririam caminho para que se adotassem medidas adicionais ao longo dos próximos dois anos —alternativas envolvendo aumento de tributos, redução de renúncias e ajustes nas remunerações dos servidores não devem ser descartadas.

Em eventual processo de redesenho das regras vigentes, estudos do FMI sobre regras fiscais poderiam servir de referência. O objetivo maior da política fiscal é permitir o adequado financiamento das ações do Estado, de maneira solvente e equilibrada. Por ora, uma alternativa é utilizar bem as regras que já existem, nas quais os gatilhos do teto parecem ter papel central.

A agenda social não se contrapõe à da responsabilidade fiscal. O zelo na gestão de recursos públicos é a conduta mais adequada para garantir que as conquistas da sociedade alcancem também as gerações mais jovens.

Cristiane Coelho

Professora do IDP (Instituto Brasiliense de Direito Público)

Daniel Couri

Diretor da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado

Felipe Salto

Diretor-executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado

Paulo Bijos

Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados

Pedro Nery

Consultor legislativo do Senado

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