Descrição de chapéu Reforma tributária

Se governo não for protagonista, reforma tributária vai fracassar, diz especialista

Melina Rocha Lukic diz que atuação federal como modelo para que estados façam sua parte é principal lição de experiências internacionais

Ana Estela de Sousa Pinto
São Paulo

A perda de poder político de estados e municípios para conceder benefícios fiscais e diferenciar alíquotas é o principal entrave de uma reforma tributária, diz a especialista no assunto Melina Rocha Lukic, 36.

O diagnóstico —fruto do doutorado concluído na Universidade Paris 3 (Sorbonne Nouvelle) e publicado no Brasil e na França— impulsionou nova pesquisa: qual a solução política para reformar tributos em federações como a brasileira?

A resposta foi o modelo canadense, estudado de perto na Universidade de Toronto (sob orientação do ex-diretor de assuntos fiscais do FMI, Richard Bird, coordenador de reformas tributárias em vários países). A experiência do Canadá embasou proposta publicada no final do ano passado pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

O texto tem como coautores o atual secretário de Política Econômica do governo Bolsonaro, Adolfo Sachsida, e Alexandre Xavier Ywata de Carvalho, que integrou a equipe de transição do ministro Paulo Guedes.

Melina Rocha Lukic, 36, tributarista, especializou-se em reformas tributárias, com mestrado e doutorado em direito e ciência política na Universidade Paris 3 (Sorbonne Nouvelle) e como professora visitante na Universidade de Toronto. É consultora de tributos indiretos no Canadá e diretora de cursos da Universidade York. Foi professora da FGV - RJ e consultora no Ipea e no Banco Mundial - Danilo Verpa/Folhapress


O ponto central é um tributo sobre consumo do tipo IVA (que incide sobre o valor agregado em cada etapa produtiva), mesmo modelo proposto pela PEC 45, atualmente em tramitação na Câmara.

O “pulo do gato” é que, em vez de um imposto nacional adotado de uma vez só, haveria dois, implantados em etapas não dependentes entre si (por isso o nome IVA Dual). Um tributo federal substituiria PIS e Cofins, e outro ocuparia o lugar de tributos estaduais (ICMS) e municipais (ISS).

Para reduzir barreiras à adesão de estados e municípios, seria criado também um imposto sobre vendas, que eles teriam liberdade de regular.

O papel do governo federal na condução da reforma, porém, continua fundamental, afirma a tributarista.
“Nas tentativas anteriores, o governo federal não colocou para valer suas forças políticas para coordenar o processo. Essa é uma das principais lições dos outros países. Enquanto ele não assumir esse protagonismo, será difícil passar.”

A proposta do Ipea tem como alvo desarmar a resistência dos estados. É o principal gargalo de uma reforma tributária? 

Sim. No doutorado, pesquisei justamente os motivos do fracasso das últimas tentativas de reforma, nos governos Fernando Henrique [Cardoso] e [Luiz Inácio] Lula da Silva. Entrevistei todos os principais atores envolvidos. O principal entrave foi chegar a um consenso com os estados.
Os processos de reforma sempre garantiram a manutenção da receita, mas o que os estados e municípios não querem é perder a possibilidade de diferenciar alíquotas e conceder benefícios.
O que mais preocupa os governos é a perda dessa autonomia política.
 
Por isso você se especializou no modelo canadense? 

Quando concluí que a resistência dos estados era o principal entrave, fui pesquisar as soluções nos modelos federativos semelhantes, com competência tributária também estados, como Canadá e Índia. O Canadá tem um federalismo mais competitivo, como o nosso, enquanto a Índia tem um federalismo mais colaborativo.
 
O que é federalismo competitivo?

As províncias têm muita autonomia, quase minipaíses, e defendiam ser as únicas que poderiam tributar consumo. A União viu de antemão que não teria apoio nenhum das províncias nem acordo, e decidiu implantar o IVA federal.

Mas fez isso já com um projeto de harmonização, para províncias que quisessem trocar seus tributos pelo IVA.

Algumas já adotaram logo de partida. Outras, como Quebec, não abriram mão da administração. Eles recolhem e repassam a parte da União. O governo federal negociou com as províncias uma a uma.
 
E como foi o caso indiano? 

A Índia levou quase dez anos discutindo a reforma, mas houve mais colaboração dos estados e forte participação do governo federal para acomodar diferentes interesses. Essa é uma das lições da reforma indiana: o governo central tem que ser protagonista da reforma, inclusive no caso dos estados.
 
Sem empenho do governo federal, a reforma trava?

Sim. Nas tentativas anteriores, o governo federal não colocou para valer suas forças políticas para coordenar o processo. Essa é uma das principais lições dos outros países. Enquanto ele não assumir esse protagonismo, será difícil passar. O governo federal precisa ter um modelo para os estados e dar apoio para que eles façam a sua parte da reforma.
 

Que outras lições é possível tirar das experiências de Canadá e Índia?

Nos dois países, houve algum tipo de compensação ou incentivo para possibilitar a aprovação dos estados. Na Índia, o governo federal garantiu um aumento de 14% nas receitas estaduais. No Canadá, a União deu apoio financeiro às províncias que se harmonizaram. Nesse momento de crise, com os estados endividados, o governo federal poderia pensar em apoios como contrapartida.
 
Apoio aos estados pode ser um problema nesse momento em que o dinheiro do governo acabou. Pode não ser um apoio financeiro.
 
Dá para deixar a critério dos estados entrar ou não no IVA, como propôs o ministro Guedes na quinta (15) passada?

Não há condições técnicas para isso. O ICMS é cobrado na produção, por isso é incompatível com um IVA cobrado no destino. Se alguns estados optarem e outros não, a mesma operação poderá ser cobrada no destino pelo IVA e na origem pelo ICMS. Além disso, os créditos de um tributo não seriam aproveitados para abatimento no outro, o que provocaria cumulatividade na cadeia produtiva.
 
Ainda há províncias canadenses sem o IVA. Quais os problemas disso?

Como no caso deles todos os tributos são cobrados no consumo, o problema é para as empresas, que precisam se adaptar a sistemas diferentes. O que é possível comparar com o modelo canadense, e que adotamos na proposta do Ipea, é ter um IVA federal na partida e outro, estadual, de maneira separada.
 
Por que seria politicamente mais fácil separar os tributos?

Os estados estão bem mais conscientes agora dos problemas do nosso sistema tributário e mais dispostos a aceitar algo dentro dos padrões internacionais, com alíquota única e no destino.
 
O Consefaz [conselho de secretários de Fazenda] defendeu um IVA nacional único, mas com administração apenas de estados e municípios, que repassariam as receitas para a União. Faz sentido?

Se abranger tributos federais e for administrado apenas por estados e municípios, pode ser questionado como inconstitucional e por ferir o pacto federativo. A União seria excluída da possibilidade de regular e administrar o tributo. Esse foi um cuidado que a PEC 45 tomou, por exemplo, ao propor o IVA único: prevê uma administração compartilhada. Excluir qualquer dos entes fere o pacto federativo.
 
Se o IVA estadual tem que incluir todos os estados, porque já não fazer um único tributo, como propõe a PEC 45?

Admiro muito a PEC 45, foi um trabalho excelente, mas a gestão por conselho nacional exige regras muito claras de governança.

Por mais que se consiga um consenso para aprovar a reforma, depois dela continuaríamos permanentemente tentando achar consensos para outros temas. E corremos o risco de o conselho virar um balcão de negociação.

Mesmo hoje, quando cada estado administra separadamente seus tributos, a experiência do Confaz mostra que já é difícil conseguir cooperação e consenso.
 
Impasses no conselho poderiam inviabilizar os ganhos de uma reforma com IVA unificado? Engessaria muito, pois precisaria negociar qualquer mudança. Vão surgir muitos casos práticos, e haverá embates frequentes.
 
Se houver um IVA estadual, os estados não precisariam também de um conselho único? Não poderia haver os mesmos conflitos nesse nível? 

Existe a possibilidade, mas, com os IVAs separados, a União já poderia decidir sobre a sua parte sem problemas. E um conselho gestor estadual é uma opção a criar uma norma geral, como a Lei Kandir, por exemplo, com pouca margem de manobra.

 

ENTENDA A PROPOSTA

 
1) IVA - tributo sobre consumo cobrado pela técnica do valor agregado

Incide sobre o valor adicionado a cada passo ao longo da cadeia produtiva
Tributação no destino (onde o produto ou serviço é consumido)
Não pode haver regimes especiais nem alíquotas diferenciadas
Contribuição federal sobre consumo (IVA federal) substitui PIS e Cofins
IVA estadual substitui ICMS e ISS. Precisa ser adotado por todos os estados
 
2) IPI (nível federal)

É transformado em imposto seletivo (cobrado por exemplo sobre combustíveis, veículos, cigarros e bebidas, considerados de “externalidade negativa”)
 
3) Imposto sobre vendas (IVV)

É criado em nível estadual e municipal (governos locais têm autonomia para alterar alíquotas, conceder isenções e regimes especiais

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