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Coronavírus, o debate econômico

Unificar Bolsa Família a outros benefícios daria mais eficiência à assistência social

Autores discutem se reforma da assistência social no país com a atual crise

Gabriel Nemer Tenoury

Economista pelo Insper, mestrando em economia na FGV-EPGE

Daniel Duque

Mestre em economia pela UFRJ, consultor do Banco Mundial, pesquisador no Ibre/FGV e assistente de pesquisa na PUC-RJ

A crise do coronavírus, bem como a criação do auxílio emergencial, trouxeram à tona o debate sobre uma possível reforma da assistência social no Brasil, com a criação de uma renda básica universal. Contudo, também ficou evidente a multiplicidade de programas, regras de acesso e cálculo de benefícios dos diversos mecanismos de alívio da pobreza no Brasil, bem como um importante debate aumento da eficiência do gasto público.

Neste artigo, propomos uma reforma e unificação do Bolsa Família (PBF) com o Benefício de Prestação Continuada (BPC), na qual elevamos o benefício básico do PBF, garantimos assistência a idosos e deficientes e reduzimos pobreza e desigualdade —tudo de maneira fiscalmente neutra, sem elevar gastos.

Tal exercício, no entanto, não tem como objetivo defender a manutenção do gasto com transferências de renda contra a pobreza, apenas mostrar que a unificação destes programas pode gerar maior eficiência ao gasto social, tornando ainda mais defensável sua expansão.

Tomamos o cuidado de garantir benefícios adicionais para diversos indivíduos cuja necessidade é premente (como indivíduos com filhos, principalmente menores de idade). Mostramos que é possível elevar o bem estar dos mais pobres do Brasil, reduzir a distância em relação aos mais ricos, bem como diminuir a incidência de pobreza, apenas reorganizando as regras de assistência e racionalizando o gasto, com foco naqueles na cauda inferior da distribuição de renda.

Para tanto, utilizamos dados da Pnad Contínua de 2019, que conta com informações de renda de todas as fontes. Estabelecemos algumas regras básicas e princípios norteadores do programa: feitos cálculos iniciais, realizamos alguns ajustes finos de forma a garantir maior equidade na distribuição de benefícios, bem como não elevação do gasto público. A seguir, discutimos melhor o que foi feito:

Princípios norteadores

Há dois princípios norteadores em relação às mudanças propostas. Primeiramente, nenhum beneficiário do Bolsa Família poderia perder seu benefício, admitindo que estes atendessem corretamente às regras do programa. Adicionalmente, com tal reforma, nenhuma família outrora não pobre poderia acabar abaixo da linha da pobreza ou pobreza extrema.

Em relação ao desenho do programa, o princípio norteador do programa se baseia na proteção da população contra vulnerabilidade social – especialmente aqueles que não têm capacidade laboral, isto é, crianças, adolescentes e idosos. Os parâmetros a serem utilizados são baseados na linha de pobreza do Banco Mundial – que, segundo proporemos, deverá ser reajustado pela inflação todo ano.
Regras de acesso e cálculo de benefício.

Primeiramente, é preciso levar em consideração que não haveria mais, como ocorre no BPC, beneficiários individuais, mas familiares. Para se definir que famílias estariam aptas a receber qualquer benefício desse programa, seria considerada a renda domiciliar per capita sem qualquer programa social.

A linha definida para a inclusão de uma família seria a da pobreza usada pelo Banco Mundial, de US$ 5,50 por dia, o que, em 2019, seria equivalente a cerca de R$ 435 mensais. No entanto, também seria levado em consideração os ganhos de escala de famílias numerosas, tal linha seria R$ 650 mensais para famílias de dois integrantes e R$ 870 para um integrante.

Primeiramente, haveria um benefício básico a ser oferecido. Ele teria o valor de R$ 50 mensais para famílias com um morador de renda domiciliar per capita entre R$ 650 e R$ 870 para moradores únicos, e R$ 435 a R$ 600 para dois moradores. Para rendimentos abaixo desses limites, o benefício básico se eleva para R$ 100, assim como para todas famílias com mais de dois moradores.

Haveria um benefício para crianças e adolescentes. Este seria R$ 70 reais para crianças de 0 a 6 anos, e R$ 50 para crianças e adolescentes entre 7 e 18 anos, com um limite de quatro benefícios por família.

Após 18 anos, o benefício se reduziria R$ 10 reais a cada ano adicional, zerando aos 22 anos.
Também haveria um benefício para deficientes físicos e mentais, nas definições do BPC. O valor seria de R$ 650 por deficiente, também com limite de quatro. Para famílias de até dois indivíduos, incluindo o beneficiário, o valor deste iria a R$ 1000.

O programa também teria um benefício para idosos, desde que não beneficiários de aposentadorias ou pensões públicas. A idade mínima a ser considerada seria 63 anos, com um benefício de valor de R$ 100, se elevando para R$ 300 aos 64 anos, R$ 500 aos 65 anos – a partir dessa idade, moradores únicos de um domicílio teriam direito ao valor de R$ 1000 –, R$ 600 aos 66 anos e R$ 650 aos 67 anos em diante. Como nos outros casos, haveria um limite de 4 benefícios.

Resultados: pobreza e desigualdade

Segundo os dados da PNAD Contínua de 2019, cerca de 30% da população estaria elegível ao programa, ou 19,2 milhões de famílias no Brasil. A título de comparação, o Bolsa Família atinge cerca de 13,5 milhões de famílias e o BPC tem cerca de 4,6 milhões de beneficiários (no entanto, por haver sobreposições, o número de famílias total não pode ser somado). Como se vê, há uma substancial expansão da cobertura da política social.

Quais seriam, portanto, os impactos sobre a pobreza no país? Simulações com a PNADC mostram que, de fato, a proporção da população abaixo da linha da pobreza do Banco Mundial (cerca de R$ 435 mensais), cairia de 24,6% para 21,1%, uma queda de 3,5 pontos percentuais, o que significaria uma saída de mais de 7 milhões de brasileiros da pobreza. A pobreza extrema (linha de cerca de R$ 150 mensais) também teria uma queda significativa, de 6,5% para 5,2%, tirando cerca de 2,7 milhões de pessoas dessa situação.

A tabela abaixo mostra o cruzamento da população abaixo e acima da pobreza e pobreza extrema no cenário com programas atuais e o novo programa. Como se vê, virtualmente não há brasileiros que entrariam na pobreza ou pobreza extrema com a introdução desse novo programa unificado – os percentuais, de 0,12% e 0,23% podem ser consideradas ruídos na base de dados, de caráter amostral.

Como se vê, portanto, o princípio norteador de não colocar qualquer brasileiro na pobreza é preservado com o desenho proposto.

Proporções da população por status de pobreza com programas atuais e novo programa

Com programas atuais Com novo programa
Acima da pobreza Abaixo da pobreza
Acima da pobreza 75,3 0,12
Abaixo da pobreza 3,56 21,02
Acima da pobreza extrema Abaixo da pobreza extrema
Acima da pobreza extrema 93,31 0,23
Abaixo da pobreza extrema 1,47 4,98


Fonte: Simulações com a PNADC 2019

Indicadores de desigualdade também teriam alguma redução em relação à situação atual. O Índice de Gini, que varia de 0 a 1, com maiores valores representando maior desigualdade, cairia de 0,541 para 0,53. Já a razão 90/10, que coloca a renda dos 10% mais ricos como proporção da dos 10% mais pobres, cairia de 12,8 para 11, uma queda ainda mais substancial.

O que se pode dizer sobre orçamento, portanto? O programa expande a cobertura e reduz a pobreza, portanto, pode-se supor que ele seja mais caro do que os atuais. No entanto, a simulação com a PNADC apresenta um gasto total de R$ 87 bilhões em 2019, ou 1,2% do PIB. Para fins de comparação, naquele ano, o orçamento do Bolsa Família foi de R$ 30 bilhões, enquanto o do BPC foi de R$ 56 bilhões. Não há, portanto, diferença significativa do gasto que temos com os programas atuais e essa nova proposta de unificação, que poderá reduzir pobreza e desigualdade apenas com melhor desenho.

Conclusões

Este artigo, obviamente, não é um ponto final na discussão sobre reforma da assistência social, mas sim uma contribuição. Apresentamos ideias e mostramos que é possível reduzir a pobreza e a desigualdade com uma reforma fiscalmente neutra. Em suma, mostramos que é possível fazer mais com a mesma quantidade de recursos hoje, simplificando e racionalizando o gasto social no Brasil.

Como afirmado na introdução, não buscamos defender uma reforma na assistência social fiscalmente neutra –mas mostrar que é possível ainda ter ganhos de eficiência nessa frente, facilitando sua expansão. Por construção, uma elevação do gasto com essa proposta de reforma faz mais pela redução da pobreza e da desigualdade do que uma elevação do gasto com a assistência que temos hoje.

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