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Entenda o que é o Orçamento e como ele funciona

Peça legislativa rege todas as despesas do governo federal

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São Paulo

O Orçamento é uma das principais leis que regem o gasto do dinheiro público. Oficialmente, é nomeado LOA (Lei Orçamentária Anual) e deve ser apresentado e aprovado no Congresso todos os anos.

Nele, são previstas as despesas e as receitas que o governo federal terá em um ano. Nascido da ideia de prestação de contas de como o Estado utiliza os impostos, a peça tornou-se também uma ferramenta de planejamento.

Hoje, o Orçamento é um dos principais elementos analisados por economistas para avaliar a saúde financeira de um país.

O que é o Orçamento? O Orçamento é uma das leis que regem o gasto do dinheiro público. Chama-se LOA (Lei Orçamentária Anual).

O responsável por apresentar essas leis é o Poder Executivo dos três entes federativos —União, estados e municípios, cada um para a esfera em que atua. A tarefa de criar uma lei não é uma função típica desse poder, já que legislar é competência, majoritariamente, do Poder Legislativo.

Todas as LOAs devem seguir o PPA (Plano Plurianual) em vigor, que tem prazo de quatro anos e deve ser enviado pelo presidente ao Congresso até o dia 31 de agosto do seu primeiro ano de mandato, no caso do nível federal. O plano, que passa a valer no ano seguinte, guia todo o mandato do chefe do Executivo.

Uma vez no Congresso , o plano é encaminhado para a CMO (Comissão Mista de Orçamento), que conta com 30 deputados e 10 senadores. Lá ocorrem audiências públicas e os diferentes representantes da sociedade nas casas —deputados, senadores, comissões— apresentam emendas para modificar o texto.

Após as discussões, a comissão vota o parecer da lei, elaborado pelo relator. Somente após todo esse processo o texto vai ao plenário do Congresso para ser votado e enviado para a sanção do presidente.

Para organizar os objetivos do plano, a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) estabelece as previsões de gastos, despesas obrigatórias e regras para a LOA (peça orçamentária em que se autoriza o gasto). A LDO é anual e, assim como a LOA, devem ser apresentada às Casas Legislativas até o dia 15 de abril de cada ano.

A responsabilidade por apresentar todas essas leis é do Poder Executivo. O mesmo processo de encaminhamento à CMO e discussão nas casas descrito para o PPA é realizado para a LDO e a LOA.

O que é incluído no Orçamento? O Orçamento inclui todas as despesas que o governo vai ter no ano, ou seja, aquilo que ele vai empenhar (comprotimento do recurso com um gasto específico, como para o contrato com uma empresa) e, efetivamente, pagar.

Os principais grupos de despesa no Orçamento são: pessoal, custeios de manutenção e investimentos. Já as receitas são de ordem tributária ou patrimonial (venda de ativos, concessões, privatizações, dividendos).

Outra divisão é a por programas e ações. É possível prever um gasto, por exemplo, para desenvolvimento regional, o que comunica à sociedade civil que o governo quer investir nesse tipo de política. "O Orçamento público é a cristalização monetária das políticas públicas", afirma Raphael Torrezan, doutorando em economia pela Unesp e especialista em Orçamento e finanças públicas.

Por que é necessário existir um Orçamento? Em linhas gerais, as três peças de Orçamento organizam gastos, prestam contas à sociedade sobre o destino das fontes de receita e são uma fonte de consulta para compreender as políticas públicas do governo.

A origem do Orçamento é o direito da população de saber a que foram destinados os impostos. "Ao longo do século 20 foram aperfeiçoando essa ideia, e o Orçamento se tornou também uma ferramenta de planejamento", afirma Fidelis Fantin, consultor de Orçamento na Câmara dos Deputados.

Por isso, ele não é apenas uma autorização para gastar, mas um instrumento do qual os cidadãos podem lançar mão para comparar o discurso e a ação do governo e entender quais serão suas prioridades ao longo do ano —ou, utilizando o PPA (Plano Plurianual), durante seu mandato.

Qual a importância do Orçamento para os brasileiros e para o mercado? Fidelis Fantin, consultor de Orçamento na Câmara dos Deputados, afirma que, desde a década de 1980, o Estado vem se consolidando como um importante agente econômico. Isso significa que o mercado olha para o Orçamento para saber os resultados do governo. O principal é o déficit ou superávit primário —resultado das contas públicas antes de se pagar a dívida.

Ser transparente nessa previsão (seja o resultado positivo ou negativo) é um sinalizador sobre a organização e a saúde financeira do país.

A comparação mais fácil para entender esse índice é com a dívida de uma família: uma casa comprada a prestações de R$ 2.000, por exemplo. "Isso, no Orçamento, nós chamaríamos de uma despesa financeira: você não está criando um gasto, apenas pagando algo que já contratou no passado", explica.

Caso a família poupe R$ 2.000 para abater a dívida, esse valor é chamado de superávit primário. Já déficit primário é quando a família não consegue nem pagar as despesas do dia a dia, como alimentação e transporte, com o seu salário (receitas, no caso do governo) e precisa se endividar para quitar esses compromissos.

"Sempre vai ser preciso sobrar um pouco para pagar o montante ou pelo menos pagar os juros, para a dívida não aumentar", explica. Desde 2014 o Brasil não tem superávit primário, o que significa que o país está emprestando dinheiro para conseguir pagar os juros.

"Quando os agentes econômicos veem que o Brasil está gastando mais do que arrecada e não está sobrando dinheiro nem para pagar os juros, isso preocupa", afirma.

Até o pequeno poupador pode começar a desconfiar da situação, já que são muitos os brasileiros que têm um pequeno investimento em um fundo público ou no Tesouro Direto —programa de venda de títulos públicos. Apesar da situação, o Brasil não tem um histórico de calotes, o que, em certa medida, acalma os investidores do país.

Mas mesmo sem a perspectiva de dar um calote, a pressão para pagar esses empréstimos continua crescendo —o que pode gerar aumento de impostos, medida que influencia toda a economia.

Em linhas gerais, quais regras o regem? Pode-se dizer que o eixo condutor das regras do Orçamento é a disciplina fiscal. Isso significa gastar menos do que se arrecada, princípio que ganhou força especialmente após a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar 101, de 2000).

Além disso, há regras como limites para gasto com pessoal, por exemplo, e as despesas obrigatórias devem ser previstas, para que não falte recursos para a Previdência, repasse para estados e municípios e encargos da dívida pública.

A Lei de Responsabilidade Fiscal não é a única a reger o gasto público: a Constituição Federal dispõe sobre o Orçamento do artigo 165 ao 169, assim como a Lei 4.320/64.

A chamada regra de ouro, por exemplo, está na Constituição. Com base nela, os três entes federativos estão proibidos de ter uma dívida maior do que a despesa de capital —basicamente, os seus investimentos. A ideia é evitar que empréstimos sejam usados para pagar gastos correntes, como salários de servidores.

O teto de gastos, instituído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, foi uma tentativa de reduzir o déficit. Ele limita as despesas primárias federais (excluindo despesas financeiras, como pagamento de juros) ao valor do ano anterior corrigido pela inflação.

Como o Legislativo pode influenciá-lo? Além de o texto passar pelo crivo do Legislativo por meio da Comissão Mista de Orçamento e pelo plenário das casas, os parlamentares têm a prerrogativa de fazer emendas ao Orçamento. Por meio de negociações, eles propõem outros destinos ao dinheiro público baseados no que o Executivo propôs.

Essas emendas podem ser em relação à mudança de uma rubrica orçamentária (para aumentar o gasto na saúde e retirar da segurança, por exemplo), ou podem ser uma emenda impositiva.

A última é um dos principais instrumentos do Legislativo. Elas podem ser feitas pelos parlamentares ou por bancadas e representam, no total, até 1,2% da receita corrente líquida do projeto encaminhado pelo Executivo. Normalmente, elas são direcionadas de acordo com a base eleitoral de cada político, destinadas a financiar gastos como obras.

Quais disputas o Orçamento envolve? Grande parte da verba do Orçamento já tem um destino certo, são despesas obrigatórias. Segundo Fidelis Fantin, consultor de Orçamento na Câmara dos Deputados, investimentos representam cerca de 3,4% do orçamento.​

Nessa porcentagem estão as emendas parlamentares, que são importantes fontes de invesimento dos deputados em suas bases eleitorais.

As relações de força vistas em outros projetos de lei podem ser observadas também no Orçamento. As bancadas, parlamentares e partidos mais fortes tendem a ter mais poder de barganha e negociação. "Eles conseguem morder uma quantidade maior do Orçamento, colocando a sua cara nas políticas públicas" afirma o economista Raphael Torrezan.

O que acontece se ele não for sancionado no prazo? Caso o presidente não sancione o Orçamento até o prazo, o presidente da mesa do Congresso (que é o presidente do Senado) pode sancioná-la.

O Orçamento pode ser alterado depois de sancionado? Depois de fechado, o Orçamento pode sofrer alterações e ajustes, mas há regras para isso. São os créditos adicionais, "autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento", de acordo com o artigo 40 da Lei 4.320/64. Eles são divididos entre suplementares, especiais e extraordinários.

Em 2020, por exemplo, a justificativa desse crédito adicional foi a necessidade de "despesas urgentes e imprevistas" por causa de uma "calamidade pública" —a pandemia.

Dependendo da natureza do crédito adicional, será necessária a aprovação do Congresso. Créditos suplementares e especiais devem ser autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Os extraordinários (para casos de calamidade pública, por exemplo) também serão abertos por decreto do Poder Executivo, mas nesse caso o presidente poderá apenas avisar o Poder Legislativo.

O que acontece se o governo desrespeitar o Orçamento? O artigo 167 da Constituição Federal é claro ao registrar que são vedados "o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual" e "a realização de despesas ou a assunção [aprovação] de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais".

Atentar contra a Constituição é um crime de responsabilidade —tipo penal específico para autoridades, que abre a possibilidade de ocorrer um impeachment. Além disso, o artigo 85 da carta determina que também é crime de responsabilidade atentar contra a lei orçamentária.

Para que o impeachment aconteça, o presidente da Câmara deve colocar o processo (que pode ser feito por qualquer cidadão) em votação. A partir daí, o documento passa por uma comissão e pelas duas casas legislativas antes de o processo ser insaturado.


GLOSSÁRIO

PLOA e LOA: Projeto de Lei Orçamentária Anual (quando o texto ainda está em tramitação) e Lei Orçamentária Anual (após aprovação). É o orçamento do ano em si.

PLDO e LDO: Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Diretrizes Orçamentárias. Estabelece as previsões de gastos, despesas obrigatórias e regras para a LOA. É anual.

PPA: Plano Plurianual. Tem prazo de quatro anos e guia todo o mandato do chefe do Executivo.

Emendas impositivas: Instrumento do Legislativo para modificar o texto do Orçamento e enviar verba para investimentos em suas bases políticas.

Emendas de bancada: Adendos no texto do Orçamento apresentados pelas bancadas estaduais do Congresso e destinadas ao estado correspondente.

Receita: Verba total recolhida pelo Estado

Despesa: Gasto total do Estado para sustentar serviços públicos, investimentos ou pagamento da dívida

Despesa discrionária: Gastos que não são obrigatórios, como construção de estradas, financiamento de pesquisas científicas. Com essa verba, o governo pode decidir o que fazer

Despesa obrigatória: Gastos que o governo não pode deixar de fazer, como pagamento da dívida pública, salário de servidores, aposentadorias, transferência para estados e municípios

Resultado primário: Resultado das contas públicas antes de se pagar a dívida. Pode ser positivo (superávit) ou negativo (déficit)

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