O governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT) estima que o novo plano para PPPs (parcerias público-privadas), divulgado nesta quinta-feira (20), já poderia beneficiar 150 projetos que hoje estão em estruturação em estados e municípios. Para o secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, o conjunto de ações de fomento a investimentos pode render acima de R$ 100 bilhões.

O pacote apresentado pelo Ministério da Fazenda engloba algumas medidas: garantia da União para financiamento de aportes e para o financiamento de contraprestações continuadas, decreto de debêntures incentivadas e flexibilização da contabilização das despesas de PPPs.

O conjunto de iniciativas busca destravar obras e investimentos nos entes subnacionais. No modelo proposto, o Tesouro Nacional atuará como avalista de projetos de PPPs feitos por estados e municípios. Ou seja, a União assumirá o risco de inadimplência caso os entes subnacionais não honrem seus compromissos com os investidores privados na execução dos contratos.

Para que a União não fique com o prejuízo, o mecanismo proposto pelo governo estabelece que, em caso de calote, os valores assumidos pelo Tesouro Nacional sejam descontados dos repasses federais ao FPE (Fundo de Participação dos Estados) ou ao FPM (Fundo de Participação dos Municípios).

"Quando tem o aval do Tesouro, o custo da operação é muito menor porque o risco é menor. Se o ente não pagar o empréstimo, o Tesouro honra e aciona as contragarantias, tem previsão constitucional para isso, o Tesouro pode acionar FPE e FPM, isso funciona relativamente bem", afirma Ceron.

O plano prevê operações de crédito com aval do Tesouro para aportes de projetos de infraestrutura durante a fase de obras. Até então, o parceiro privado só pode receber a contraprestação pelo serviço após a sua conclusão. Agora, poderá fazer parcialmente o aporte na fase de obras para reduzir a contraprestação futura.

"O estado ou município já aloca uma parte do recurso para reduzir o valor da contraprestação e torna mais viável o projeto, porque ele diminui a exigência de alavancagem financeira do privado", diz o secretário do Tesouro. "Pode ter um mix entre o aporte durante a fase de obras e aporte que o próprio privado fará com recursos próprios ou captados no mercado."

De acordo com o Ceron, o grande problema para que PPPs avancem são as garantias para as contraprestações. Ele ressalta, contudo, que tanto o Tesouro quanto as instituições financeiras já sabem trabalhar bem com a burocracia administrativa dos estados e dos municípios.

"Fizemos um instrumento de garantia ancorado na mesma lógica da operação de crédito com o aval da União. Vamos disponibilizar uma operação de crédito sob condição, a instituição financeira vai fazer uma fiança para o ente subnacional", diz. Essa fiança, se executada, irá se converter automaticamente numa operação de crédito garantida pelo Tesouro.

O mecanismo seguirá o mesmo rito de outras operações de crédito com o Tesouro, ou seja, os entes –para serem elegíveis– devem se inserir nas categorias A e B da Capag (Capacidade de Pagamento). Isso significa que quatro estados brasileiros em regime de recuperação fiscal –Rio Grande do Sul, Goiás, Minas Gerais e Rio de Janeiro– não terão acesso a esse tipo de operação em um primeiro momento.

O Tesouro diz que o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) já formalizou a disponibilização desse formato de operações e que o Banco Mundial e o Banco do Brasil deram sinalizações positivas. Além disso, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) também estaria interessado em ser um potencial parceiro, e a conversa com duas instituições financeiras privadas estariam em estágio avançado.

Considerando os empréstimos avalizados pelo Tesouro desde 2016, a União realizou o pagamento de R$ 54,79 bilhões com o objetivo de honrar garantias concedidas a operações de crédito, tendo recuperado apenas R$ 5,6 bilhões.

Apesar do retrospecto, Ceron considera que o mecanismo funciona bem e foi afetado por questões excepcionais, como o impasse entre estados e União envolvendo a redução da alíquota de ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços).

"Em geral, o Tesouro tem um mecanismo bem estabelecido. Há episódios pontuais em que houve problemas maiores, especialmente no ano passado por conta de medida feita pela própria União, com a desoneração forçada de tributos estaduais para a área de combustíveis e energia", afirmou o secretário durante a apresentação das medidas.

O governo espera aumentar a atratividade ao setor privado para execução de projetos. Na avaliação do Tesouro, o risco soberano fará com que grupos estrangeiros e grandes grupos privados nacionais passem a olhar com mais atenção para PPPs de estados e municípios.

"Mais concorrência viabiliza projetos que hoje não sairiam do papel e reduz o custo do projeto", afirma Ceron.

Antes de a modelagem ter sido fechada, o ministro Rui Costa (Casa Civil) adiantou que o programa de investimentos estratégicos em infraestrutura, que tem sido chamado até agora de novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), funcionará por meio de PPPs (Parcerias Público-Privada) e concessões.

Outra medida anunciada pelo governo nesta quinta é a ampliação da possibilidade de emissão de debêntures incentivadas —títulos de dívida que conta, com benefício da isenção tributária— para projetos de infraestrutura social e ambiental, como construção de escolas e preservação de parques.

Atualmente, o mecanismo é usado em projetos de infraestrutura econômica, como de geração e transmissão de energia, construção de rodovias e ferrovias, saneamento básico, entre outros.

Segundo Marcos Barbosa Pinto, secretário de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda, a ideia é deixar claro com a modificação que projetos sociais também são de infraestrutura e vão poder gozar do benefício fiscal.

"A gente vai ter demanda de crédito grande nessa área, debênture de infraestrutura vem sendo consagrada, tem um volume grande. A gente pretende deixar claro que ele também pode ser ligado à infraestrutura social", afirma o secretário, acrescentando que a medida se destina apenas ao setor público.

Nesta quinta, o Tesouro Nacional publicou também uma portaria, que entrará em vigor em 1º de maio, tratando da regra que limita a 5% do comprometimento da Receita Corrente Líquida –somatório das receitas tributárias de um governo– de estados e municípios em projetos desenvolvidos no formato de PPPs.

"Hoje você acaba realizando projetos de PPPs para construção de infraestrutura nova. É muito difícil viabilizar PPPs em infraestrutura já existente", diz Ceron.

A medida pretende clarificar que não entram no cálculo despesas relativas a serviços já prestados que apenas substituem despesas pré-existentes, visto que não foram criadas pelo contrato de PPP, bem como despesas de aportes para a realização de obras e aquisição de bens reversíveis.

A mudança afeta a interpretação da norma atual, que tem travado parte das parcerias, visto que o limite é atingido rapidamente.

"Faltava padronização, isso dá muita segurança jurídica e contábil e ajuda a celeridade dos projetos", afirma o secretário. "Essa medida ajuda bastante a viabilizar PPPs de ativos de infraestrutura já existentes, pensando em modernização de escolas e hospitais."