A Reforma Tributária autoriza estados e municípios a definirem suas próprias alíquotas no IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), novo tributo que será criado no lugar dos atuais ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e ISS (Imposto sobre Serviços).
O formato tem sido usado por críticos da Reforma para reforçar a artilharia contra a proposta, sob a justificativa de que isso anula o esforço de simplificação do Sistema Tributário Nacional.
O argumento é rejeitado por defensores do texto, que veem possibilidades limitadas de variação das alíquotas de um lugar para outro. Eles também afirmam que o dispositivo assegura a autonomia de estados e municípios, algo tão reivindicado justamente pelos críticos da proposta.
Há ainda um custo político não desprezível como barreira à instituição de uma cobrança maior do que a exercida no restante do país —o que é visto como vantagem ou como problema, a depender da ala que analisa a questão.
Sob uma perspectiva positiva, o ônus político conteria o ímpeto de governantes de elevar a tributação sobre seus contribuintes. Do ponto de vista negativo, haveria pressão pela fixação de uma alíquota de referência o mais elevada possível para atender a todos os entes sem individualizar desgastes.
A PEC (proposta de emenda à Constituição) aprovada na Câmara dos Deputados prevê a unificação de cinco tributos sobre consumo em dois novos, o IBS (de competência estadual e municipal) e a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) federal. A transição seria iniciada em 2026, com previsão de migração completa em 2033.
O governo federal tem sido cobrado a apontar em quanto devem ficar as alíquotas dos novos impostos, mas os números ainda são mantidos sob sigilo. Estimativas preliminares indicavam uma cobrança próxima a 25%, quando somados o IBS e a CBS, mas a carga final vai depender também do alcance das exceções setoriais, que foram ampliadas na reta final da tramitação na Câmara.
O texto diz que, após a promulgação da PEC, uma resolução do Senado Federal vai fixar a alíquota de referência do imposto para cada esfera federativa, "que será aplicada salvo disposição em contrário em lei específica".
A lei específica em questão deverá ser aprovada no Legislativo local e poderá definir o patamar de cobrança em seu território, mesmo que isso signifique uma alíquota distinta da aplicada nos demais lugares. Há ainda a opção de estados e municípios vincularem de forma automática suas alíquotas à referência estipulada pelo Senado.
Técnicos que acompanham as discussões explicam que o trecho é importante para garantir a autonomia federativa, um princípio gravado na Constituição. Hoje, essa liberdade já existe: cada estado ou município define a alíquota a ser cobrada dos contribuintes.
A diferença é que, após a Reforma, a escolha se dará no âmbito de um sistema bem mais simples do que o atual, em que governadores e prefeitos fixam inúmeras alíquotas, diferenciadas conforme bens, serviços ou setores.
A PEC prevê, de forma expressa, que a cobrança definida pelo ente "será a mesma para todas as operações com bens ou serviços", à exceção dos regimes específicos ou favorecidos previstos no próprio texto constitucional. Ou seja, mesmo que o ente queira adotar uma alíquota maior ou menor, ela será única para todos os bens e serviços alcançados pelo IBS.
Além disso, os técnicos observam que o governador ou prefeito que quiser elevar a alíquota do IBS em seu território precisará "arcar com o ônus político" dessa decisão.
Se o desejo for o de reduzir a cobrança, o texto impede que a perda de arrecadação decorrente seja financiada de forma indireta por outros entes por meio da transição federativa —período em que estados e municípios compensarão uns aos outros para evitar oscilações bruscas de receitas durante a implementação da Reforma.
O economista e pesquisador Sérgio Gobetti, especialista na área tributária e que hoje atua na secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul, ressalta que o ônus político de fixar uma alíquota acima da referência tende a ser ainda maior após a PEC, uma vez que a proposta muda o local de cobrança da origem (onde o bem ou serviço é produzido) para o destino (onde ocorre o consumo).
"Hoje, quando o governante aumenta a alíquota, ele tributa o consumo de outro lugar, está invadindo o consumo dos cidadãos de outras localidades. Com a Reforma, ele estará literalmente tributando o consumo de seus cidadãos. O pãozinho, a conta de luz, a gasolina… Isso torna mais transparente e republicana a relação do tributo com a sociedade", diz Gobetti.
Segundo ele, não é verdade que a permissão para a mudança das alíquotas anula o objetivo de simplificação do sistema. Em sua avaliação, a ampliação das exceções setoriais gera mais complexidade do que a autorização para estados e municípios fixarem suas próprias alíquotas gerais.
"A demanda de aumento da alíquota deve ser baixa, porque a transição ajuda a assegurar a arrecadação", afirma o economista. Gobetti diz ainda que as mudanças serão sutis e tendem a seguir um padrão. Nos municípios, em que a cobrança hoje se situa entre 2% e 5%, seria de se esperar valores intermediários. "Não seriam mais de 5.000 alíquotas. Na prática, no máximo vai ter dez alíquotas, isso já exagerando."
O presidente do Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários Estaduais de Fazenda), Carlos Eduardo Xavier, diz que a autorização para cada ente fixar sua alíquota é importante para acomodar as diferentes necessidades. "O país tem dimensões continentais e regiões bem desiguais. Essa possibilidade é fundamental para a autonomia dos estados e municípios", afirma.
Crítico à Reforma, o sócio e economista-chefe da Warren Rena, Felipe Salto, alerta de que as necessidades distintas vão justamente atuar como um incentivo à pressão sobre quem subsidiará o Senado com os cálculos da alíquota de referência —competência delegada ao TCU (Tribunal de Contas da União).
"Em primeiro lugar, apesar de o TCU ter servidores muito bons, não faz sentido o órgão de controle fazer essa estimativa", critica ele, que também já foi secretário de Fazenda de São Paulo. "Em segundo lugar, [mesmo com a autonomia], nenhum estado ou município vai querer mudar sua alíquota, porque vai valer para todos os setores."
Para ele, o risco de perda de arrecadação levará os entes a pressionar o TCU na tentativa de afastar o custo político local. "Se acontecer o que eu acho que vai acontecer, a tendência é de a alíquota de referência ficar o mais elevada possível, para [os entes] não terem o ônus de ficarem com alíquota maior do que a de referência", afirma.
Salto defende a fixação de uma banda, com mínimo e máximo para as alíquotas dos novos tributos, a ser gravada em lei complementar que regulamentará a Reforma. A norma —que ele chama de "nova Lei Kandir"— também poderia estabelecer os preceitos básicos do novo imposto, a partir dos quais os Executivos estaduais e municipais poderiam fixar suas regras, em substituição ao Conselho Federativo.
A ideia de uma banda para as alíquotas do IBS foi defendida pelo relator da Reforma no Senado, Eduardo Braga (MDB-AM), em entrevista à Folha. A diferença é que o relator entende que o comando precisa constar na própria PEC.
"Acho talvez prudente que se tenha um comando constitucional de mínimos e máximos no IBS e para a CBS. Se não, vai deixar para uma lei complementar, que é uma matéria infraconstitucional, com quórum mais baixo", afirmou Braga à reportagem no dia em que foi oficializado na relatoria.
O economista Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal da FGV Ibre, pondera que as alíquotas não podem ser pensadas de forma nacional, uma vez que cada estado e município têm hoje determinada carga tributária. A fixação de uma trava poderia, segundo ele, tirar autonomia dos entes.
"Se a PEC amplia as exceções, mas estabelece um máximo de 25%, isso pode gerar conflito", afirma.
Entenda a discussão sobre as alíquotas
Entenda a discussão sobre as alíquotas
O que está previsto na PEC da Reforma Tributária?
O texto deixa estados e municípios definirem suas próprias alíquotas de IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), novo tributo que será criado pela fusão entre os atuais ICMS (estadual) e ISS (municipal). Hoje, eles já têm a autonomia sobre os atuais tributos.
Como isso influencia a alíquota final?
Estimativas preliminares indicavam uma cobrança próxima a 25% quando somados o IBS e a CBS, mas a carga final vai depender também do alcance das exceções para cada setor e das definições de cada ente.
Haverá uma referência a ser seguida por estados e municípios?
O texto prevê que uma resolução do Senado vai fixar a alíquota de referência do imposto para cada esfera federativa, "que será aplicada salvo disposição em contrário em lei específica" (que deve ser aprovada pelo Legislativo local). O Congresso também estuda inserir na PEC limites mínimos e máximos para os novos tributos.
Por que o texto gera problemas, segundo críticos da proposta?
A justificativa é que tamanho poder para estados e municípios anula o esforço de simplificação do sistema tributário. Por outro lado, defensores dizem que haveria custo político para os governantes que optarem por uma cobrança maior do que a exercida no restante do país, o que deve limitar abusos.
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