As emendas parlamentares são um instrumento criado pela Constituição de 1988 para aumentar a participação do Legislativo no processo orçamentário. Politicamente, elas são uma forma com que congressistas conseguem enviar dinheiro para suas bases eleitorais e, com isso, ampliar o capital político.
Elas são divididas em emendas individuais (que todo deputado e senador têm direito), as de bancada (parlamentares de cada estado definem prioridades para a região) e as de comissão (definida por integrantes dos colegiados do Congresso Nacional).
O Orçamento de 2024 tinha sido aprovado com um valor recorde para as emendas, de R$ 53 bilhões. Ao sancionar a lei, no entanto, o presidente Lula (PT) vetou R$ 5,6 bilhões deste valor, referentes a parte das emendas de comissão previstas pelos parlamentares.
A sanção de Lula foi publicada em edição do Diário Oficial da União desta terça-feira (23).
O dinheiro das emendas tem sido usado com critérios políticos, e não técnicos. Ou seja, a verba do governo federal é enviada a redutos de deputados e senadores, sem que ocorra necessariamente uma avaliação sobre a sua necessidade. Na prática, programas federais têm sido esvaziados.
Entenda o que são e como funcionam as emendas parlamentares:
O que são
A cada ano, o governo tem que enviar ao Congresso até o fim de agosto um projeto de lei com a proposta do Orçamento Federal para o ano seguinte. Ao receber o projeto, congressistas têm o direito de direcionar parte da verba para obras e investimentos de seu interesse pelas emendas parlamentares.
Muitas vezes, em vez de seguirem critérios técnicos de demandas por serviços públicos e obras, deputados e senadores priorizam o atendimento de seus redutos eleitorais. Série de reportagens da Folha em 2022 mostrou, por exemplo, como o uso das emendas parlamentares tem ampliado o abismo no acesso a água em regiões do Nordeste.
Aumento no valor das emendas
Em ano eleitoral, o Congresso Nacional chegou a aprovar um valor recorde de R$ 53 bilhões para emendas. Mesmo com o veto de Lula, o saldo será cerca de R$ 47,5 bilhões, o que ainda representará um patamar sem precedentes para atender a parlamentares. No primeiro ano do atual governo Lula, foram reservados R$ 46,5 bilhões para atender aos parlamentares, o que já era um patamar inédito.
O aumento do valor das emendas é visto como um entrave para a relação de Lula com o Congresso. Isso amplia a margem para deputados e senadores votarem de forma independente ao governo, pois eles já têm a garantia milhões de reais para enviar a suas bases.
Além disso, desde 2015, foram aprovadas medidas que diminuíram a margem de barganha do governo por meio das emendas individuais e de bancada.
Quais os tipos de emendas
As emendas parlamentares se dividem atualmente em:
- Emendas individuais: cada um dos 594 congressistas tem direito de apresentar até 25 emendas individuais. A execução das emendas era uma decisão política do governo, que poderia ignorar a destinação apresentada pelos parlamentares. A partir de 2015, por meio da emenda constitucional 86, o Executivo passou a ser obrigado a executar as despesas previstas por elas
- Emendas de bancadas: É a verba proposta pelas bancadas estaduais. Em 2019, o Congresso ampliou o orçamento impositivo ao aprovar a emenda constitucional 100, tornando obrigatório o pagamento deste tipo de emenda
- Emendas de comissão: São valores propostos pelas comissões permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado, e pelas comissões mistas, do Congresso. O veto de Lula foi neste tipo de emenda. Líderes do Congresso admitem que as emendas de comissão devem funcionar como as extintas emendas de relator
- Emendas de relator: principal moeda de troca nas negociações do governo de Jair Bolsonaro (PL) e do Legislativo, o mecanismo das emendas de relator foi derrubado pelo STF (Supremo Tribunal Federal) no fim de 2022. Segundo a decisão, elas só podem ser usadas apenas para correções pontuais no projeto orçamentário, formuladas pelo relator do Orçamento
Cronologia das emendas
Antes de 2015
Emendas parlamentares eram de critério político do governo federal, podendo ignorá-las na execução do Orçamento; não havia regras para a indicação dos recursos pelos parlamentares
2015
Foi aprovada emenda constitucional impondo ao governo o pagamento das emendas individuais previstas pelas emendas parlamentares. Metade dos valores deve ser destinado para a Saúde, e em caso de contingenciamento as emendas serão congeladas na mesma proporção do Orçamento
2019
Congresso amplia o orçamento impositivo ao aprovar a emenda constitucional 100, tornando obrigatório o pagamento das emendas de bancadas estaduais
2021
STF determinou a divulgação do processo de definição e a execução das emendas de relator nos orçamentos de 2020 e 2021. Também mandou que fossem registradas todas as demandas parlamentares voltadas à distribuição desse tipo de emenda
2022
Em dezembro, o Supremo torna inconstitucional o uso amplo das emendas de relator; elas devem ser usadas apenas para correções do relator-geral do Orçamento durante as discussões do projeto
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