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Coronavírus

Elevar carga tributária por 10 anos é saída para equilíbrio fiscal

Maílson da Nobrega defende que aumentar impostos é opção mais segura para lidar com custos da pandemia

Maílson da Nóbrega

Ex-ministro da Fazenda (1988-1990, governo Sarney) e sócio da Tendências Consultoria

[RESUMO] Passada a crise sanitária, Brasil terá que enfrentar o crescimento da dívida pública, que deve passar de 90% do PIB em 2020. Para estabilizar relação dívida/PIB, autor advoga a elevação temporária da carga tributária, por dez anos, acompanhada de aumento da tributação dos mais ricos e eventual recriação da CPMF.

O Brasil sairá da pandemia de Covid-19 mais empobrecido, mais desigual, com menor potencial de crescimento e com o setor público muito mais endividado. Da solução para esta última fragilidade dependerá a sustentabilidade da dívida pública, a estabilidade monetária e a capacidade de o país voltar a expandir a atividade econômica, o emprego e a renda a taxas satisfatórias.

O país entrou na pandemia fiscalmente fragilizado. Era o resultado de causas que têm origem na Constituição de 1988 —que contribuiu muito para que a despesa pública crescesse a um ritmo de 6% acima da inflação por cerca de 30 anos— e pioraram com a desastrosa política fiscal dos governos do PT, particularmente o de Dilma Rousseff. Neste último período, a relação dívida/PIB saltou de 51,5% em 2013 para 69,8% em 2016, ano do impeachment de Dilma.

A relação dívida/PIB é o principal indicador de solvência do setor público. Agências de rating e investidores mais sofisticados costumam ser muito sensíveis à sua evolução. Esse indicador sinaliza a solidez fiscal de um país —dependendo também das condições de financiamento da dívida— ou a situação de insustentabilidade, caso em que se caminha para o risco de calote, isto é, a incapacidade de servir a dívida regularmente.

Em 2020, essa relação aumentará substancialmente pela conjugação de três fatores: (1) forte elevação do déficit primário, que pode chegar a 10% do PIB em decorrência das ações de combate aos efeitos da pandemia; (2) queda da arrecadação, provocada pela redução da atividade econômica e (3) diminuição do PIB.

O economista Fabio Klein estima que a relação, que era de 77% PIB em 2019, deve passar de 90% em 2020. O Ministério da Economia projeta 93,5%, mas já existem bancos e consultorias indicando 95% ou mais, o que representa uma elevação de 18 pontos de percentagem em um ano.

Ao longo da pandemia, admite-se como natural a expansão do gasto público para salvar vidas, preservar ao máximo renda e emprego —especialmente dos segmentos menos favorecidos— e evitar a quebradeira de empresas, pois delas dependerá o esforço de recuperação pós-pandemia. Passada a crise sanitária, a expectativa será a de que o governo indique como lidará com o respectivo custo e seu efeito no endividamento.

Atenção especial tende ser dada ao endividamento público do Brasil, relativamente o mais alto entre países emergentes relevantes. Cálculos recentes do FMI indicam que a dívida pública desses mercados —Brasil incluído— deve alcançar 62% do PIB em 2020, um aumento de 9 pontos de percentagem em relação a 2019.

As agências de classificação de risco Fitch e Standard & Poor's não esperaram o fim da pandemia para externar sua avaliação. A primeira reduziu a perspectiva da nota de crédito do país, de neutra para negativa. A segunda, de positiva para neutra. Ambas mencionaram como justificativa a piora fiscal.

Cabe lembrar que o Brasil perdeu o grau de investimento em 2016 quando a relação dívida/PIB caminhava para atingir 65% do PIB. Com o salto posterior de 30 pontos percentuais nessa relação, é pouco provável que as agências de rating mantenham a avaliação de antes da pandemia.

É bem verdade que naquele ano não existia o teto de gastos, que se tornou âncora fiscal e melhorou as expectativas sobre o quadro fiscal. Mesmo assim, a nova piora na relação dívida/PIB pode conter elementos para novos "downgrades" (rebaixamentos) na classificação de risco do país.

Existem duas estratégias para enfrentar a situação. A primeira, já sinalizada pelo Ministério da Economia, é retomar o curso das reformas estruturais sob exame do Congresso. Implícita está a ideia de que será possível manejar satisfatoriamente a relação dívida/PIB, que se estabilizaria diante dos efeitos fiscais das reformas.

Há economistas que concordam com essa visão e chamam a atenção para a vantagem dos baixos níveis da taxa Selic. Embora o custo da dívida seja determinado essencialmente pela curva longa de juros do mercado —que está bem acima da Selic— não resta dúvida de que é melhor gerir a dívida com Selic de 2,25% (muito provavelmente menos) do que com a taxa de 14,25% que vigorava até 2016.

Trata-se, todavia, de estratégia muito arriscada. Seu pressuposto é o de que os mercados financeiros e as agências de rating a aceitarão naturalmente. Caso isso não ocorra, o Tesouro poderá enfrentar dificuldades crescentes para lançar seus papéis no mercado. É verdade que o governo aproveitou a melhora de humores e as baixas taxas de juros nos mercados internacionais para lançar US$ 3,5 bilhões de papéis públicos no exterior.

Internamente, porém, a percepção de piora fiscal já está dificultando a rolagem da dívida pública federal. Houve aumento da taxa de juros e redução da maturidade dos títulos. A colocação líquida tem sido negativa. Isso explica a acertada decisão de transferir, para o Tesouro, mais de R$ 500 bilhões de lucros nas operações cambiais do Banco Central, que vão reforçar o caixa único.

Se os mercados e as agências não admitirem a estratégia, o país pode ver-se em ambiente muito delicado, principalmente se houver algum tropeço no andamento das reformas no Congresso. A percepção de risco de crescimento sem controle da dívida pública impactará negativamente a avaliação de risco do país. Os mercados demandarão taxas de juros cada vez mais alta e prazos menores para adquirir os títulos do Tesouro, contribuindo para a insustentabilidade do seu endividamento.

Isso poderia desaguar em dominância fiscal, aquela em que o Banco Central fica tolhido de elevar a taxa Selic em razão de seus efeitos na dívida pública. A consequência seria a volta da inflação alta e sem controle.

Outra estratégia seria formular um plano para alcançar a estabilidade e a posterior queda da relação dívida/PIB em certo período, digamos dez anos. Isso exigiria gerar superávits primários anuais da ordem de 1,5% do PIB ou mais no período. O desejável seria executar o plano mediante redução de gastos públicos, mas esse caminho é inviável.

De fato, segundo a IFI (Instituição Fiscal Independente), do Senado, dada a rigidez da despesa, a União disporá de margem de apenas R$ 128 bilhões em 2020 para os chamados gastos discricionários, ou seja, não obrigatórios. Ainda que sejam classificadas como tais no Orçamento, há despesas que na prática são mandatórias, as quais, ainda segundo a IFI, se referem à manutenção da máquina pública federal e representam desembolsos mínimos de R$ 85 bilhões este ano.

Isso permite evitar o "shutdown" da administração federal, isto é, a sua paralisia total. Mesmo que fosse possível cortar integralmente os restantes R$ 43 bilhões, eles representariam apenas 0,6% do PIB.

É fácil concluir, pois, pela necessidade de aumentar a carga tributária. Dir-se-á que isso poderá reduzir ainda mais o potencial de crescimento de uma economia já fragilizada pela pandemia. É verdade, mas o custo do fracasso da primeira estratégia tende a ser muito maior, eis que a associação de insustentabilidade do endividamento com inflação elevada pode custar muito mais em produção, emprego e renda.

Outra saída seria eliminar os gastos tributários, ou seja, incentivos e isenções fiscais. Tais renúncias de arrecadação equivalem a cerca de 4% do PIB, mas isso é mais fácil de falar que de fazer.

Segundo estudo de Marcos Mendes, cerca de 60% desses gastos tributários são representados por itens politicamente muito difíceis de eliminar: Simples Nacional, isenção e imunidade para entidades sem fins lucrativos (igrejas incluídas), Zona Franca de Manaus, desenvolvimento regional, desoneração de produtos da cesta básica, abatimentos de gastos com educação e saúde na declaração anual do Imposto de Renda, bem como benefícios para declarantes aposentados com mais de 65 anos, portadores de doenças graves e acidentados. Os restantes 40% tampouco seriam facilmente eliminados, pois têm a ver com benefícios a trabalhadores, estímulos à poupança, subscrição de títulos de crédito, pesquisa científica e outros.

Isso mais reforça a necessidade de aumentar a carga tributária. Se essa for a opção, o governo dispõe de quadros qualificados para formular o plano. A título de sugestão, suas bases deveriam observar as seguintes condições:

  1. Elevação temporária da carga tributária (por dez anos);
  2. Não recorrer a tributos sobre o consumo, que são regressivos. Incidem proporcionalmente mais sobre os segmentos menos favorecidos, que já estão pagando preço relativamente maior pelos efeitos da crise;
  3. Aumento da tributação dos mais ricos, sobre a renda, o patrimônio e a riqueza;
  4. Não haveria a partilha constitucional de 49% da arrecadação do Imposto de Renda em favor de estados, municípios e programas de desenvolvimento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
  5. Não haveria vinculação constitucional das receitas adicionais para gastos com educação e saúde;
  6. Poder-se-ia recorrer, excepcionalmente, à CPMF pelo período de dez anos;
  7. A arrecadação se destinaria exclusivamente a reduzir a relação dívida pública/PIB.

O governo deveria examinar opções para lidar com os custos da crise no pós-pandemia. Isso incluiria a necessidade de medidas para preservar a solvência fiscal do país e a viabilidade do desenvolvimento econômico e social em bases satisfatórias e sustentáveis.

Claro, sempre é possível adotar caminhos mais arriscados, que também poderiam resolver o problema do endividamento. O aumento da carga tributária é, todavia, mais seguro, mas exigirá liderança política eficaz para mobilizar o apoio da sociedade, coordenar ações nas três esferas de governo, articular sua aprovação no Congresso, conduzir-se com serenidade e equilíbrio e reunir argumentos contra os grupos que se oporão ao plano. Essa é uma das grandes incertezas desse plano.

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