Tripé macroeconômico completa 20 anos sem equilíbrio fiscal

Câmbio flutuante e meta de inflação resistem, mas contas públicas no vermelho colocam em risco estabilidade

Érica Fraga
São Paulo

Em janeiro de 1999, uma severa crise de desconfiança externa em relação ao Brasil forçou o governo a adotar um novo arcabouço baseado em três pilares: câmbio flutuante, metas de inflação e responsabilidade fiscal.

O chamado tripé macroeconômico chega capenga à comemoração de seus 20 anos: a perna do equilíbrio das contas públicas está quebrada.

Especialistas ouvidos pela Folha —entre eles, dois dos principais formuladores das medidas desenhadas em 1999— afirmam que a profunda crise fiscal é uma ameaça à estabilidade conquistada a duras penas.

"A parte monetária do tripé está funcionando bastante bem. A parte cambial vai bem. E a parte fiscal é lastimável. Lastimável é um adjetivo até fraco. É pavorosa", diz Sérgio Werlang, um dos pais do regime de metas de inflação.

A esperança de economistas é que, a exemplo do que ocorreu em 1999, a gravidade dos problemas atuais enseje a adoção das medidas necessárias para tirar o país da rota de uma nova crise de desconfiança externa.

Naquele momento, o problema econômico brasileiro também tinha o desequilíbrio fiscal como causa principal. Cinco anos antes, a adoção do Plano Real, casada com um modelo de câmbio controlado, havia domado a inflação. Mas medidas de ajuste fiscal não foram adotadas.

Crises anteriores em países com câmbio fixo —como Tailândia, Indonésia e Malásia, em 1997, e Rússia, em 1998— tinham acendido o alerta do mercado em relação às fragilidades de nações emergentes.

Nos chamados movimentos de manada, investidores não hesitam em retirar recursos em massa de países, caso identifiquem sinais de insustentabilidade financeira. Foi o que começou a ocorrer no Brasil naquele momento.

A forte pressão da saída de dinheiro debilitou as reservas internacionais e forçou o governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) a recorrer ao FMI (Fundo Monetário Internacional) no fim de 1998. Pelo acordo, o Brasil teria acesso a US$ 41,5 bilhões.

O anúncio do colchão bilionário para a defesa do real não foi, porém, suficiente. A fuga de capitais continuou e agravou uma cisão na equipe econômica. Em 13 de janeiro de 1999, no início do segundo mandato do tucano, Gustavo Franco, presidente do Banco Central, pediu demissão.

Ele foi substituído por Francisco Lopes, que, para tentar conter a crise, promoveu uma desvalorização imediata do câmbio, anunciando também uma flexibilização do regime. O novo modelo incluiria um ritmo mais rápido de depreciações controladas pelo governo.

O anúncio do regime —envolto em palavreado técnico como "banda diagonal endógena"— causou estranhamento e não convenceu. A percepção de que a desvalorização era insuficiente fez a fuga de recursos se agravar e, dois dias depois, em 15 de janeiro, o governo deixou o câmbio flutuar.

A crise tornou a posição de Lopes insustentável e, no fim do mês, o economista Armínio Fraga, que atuava como gestor de fundos do megainvestidor George Soros nos Estados Unidos e já havia sido diretor do BC, foi convidado a assumir a instituição.

"O câmbio tinha voado pelos ares, e o desafio que se apresentava naquele momento era reancorar as expectativas", diz Armínio.

"Havia também uma tensão política grande porque, com a crise, alguns apoios importantes do governo sinalizavam que iriam abandonar o barco", relembra. Segundo o economista, naquele momento, as projeções para a inflação anual estavam muito dispersas, entre 20% e 50%.

Fraga convidou Werlang para sua equipe e lhe deu uma missão: adotar o regime de metas para a inflação, na época já praticado em alguns países ricos e emergentes.

"Eu havia tido contato prévio com o tema em uma reunião, dois anos antes, em que México e Chile falaram sobre suas experiências. Mas, internamente, no Banco Central, era uma novidade", diz Werlang, que foi diretor de Política Econômica da instituição.

Uma das providências que o economista —hoje assessor especial da presidência e professor da FGV, além de sócio da Tiba Assessoria— foi criar um departamento de pesquisa econômica no BC. "O regime de metas é prospectivo, você precisa olhar o tempo todo para a frente."

A necessidade de coordenar as expectativas de inflação também levou ao surgimento do relatório Focus, até hoje divulgado semanalmente pelo BC.

"No início, havia muito ceticismo", diz Werlang. Uma das principais dúvidas —e cobranças por parte de organismos e investidores internacionais— se referia ao desequilíbrio fiscal. Sem essa perna do tripé de nada adiantaria ter câmbio flutuante e metas de inflação.

O presidente do BC, Armínio Fraga, o ministro Pedro Malan e Horst Köhler, diretor geral FMI durante reunião no Rio
O presidente do BC, Armínio Fraga, (1º à esq.), o ministro Pedro Malan e Horst Köhler, diretor geral FMI (à dir.) durante reunião no Rio - Zulmair Rocha - 15.mai.2000/Folhapress

Gastos públicos descontrolados inflam a quantidade de dinheiro em circulação, gerando pressões inflacionárias.

A dúvida sobre a capacidade de um governo de honrar suas dívidas tende a provocar saída de recursos, desvalorizando o câmbio e alimentando mais ainda a inflação. Para evitar que isso se repetisse, o governo adotou medidas para conter o desequilíbrio fiscal, finalizando o tripé.

"Essa política mais convencional de colocar as contas públicas em ordem, estabilizar a inflação e deixar o câmbio flutuar evitou os problemas graves que tínhamos antes", diz Marcos Lisboa, presidente do Insper e colunista da Folha.

"Isso aí é a política convencional. É como não sair na chuva sem casaco. Não dormir de cabeça molhada. É meio o comezinho da política econômica", diz Lisboa, que foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda.

Embora o tripé tenha sido um progresso, nasceu imperfeito, mais focado no aumento de receitas —via aumento de impostos— do que em corte de gastos. "Resolveu-se o problema fiscal do Brasil aumentando o imposto. Não se olhou para o gasto, que era muito importante", diz Werlang.

A partir de 2000, houve passos importantes como a aprovação da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), mas, como ressalta a economista Ana Carla Abrão, o foco era o controle de endividamento dos estados.

"A parte que falava da União nunca foi regulamentada. A gente continuou gastando, numa tendência de crescimento contínuo, e esse negócio estourou em 2011."

Uma das principais críticas à gestão Dilma Rousseff (PT) foi não ter revertido a política de aumento de gastos adotada após a crise financeira global de 2008, quando o estímulo à economia não era mais necessário.

"Muita gente achava que o Brasil ia crescer porque o governo ia gastar bastante. Era a versão Mickey Mouse do [John Maynard] Keynes [economista britânico] para crescimento de longo prazo. Coitado do Keynes”, afirma Lisboa.

A aposta do governo petista de que subsídios e estímulos levariam o investimento privado a decolar não se materializou, e o país mergulhou numa crise profunda —a âncora fiscal do tripé estava perdida. "A partir de 2011, a gente quebrou essa perna do tripé", diz Abrão.

Segundo os economistas, consertar o desequilíbrio fiscal agora será mais difícil que no passado. "Trajetórias não sustentáveis de gastos públicos são crises contratadas. Países como Itália e Brasil estão nesse caminho", diz Lisboa.

Os especialistas ressaltam que não basta mais fazer ajustes pontuais de gastos. São necessárias medidas que ataquem as causas estruturais do aumento de despesas, como a reforma da Previdência.

Além disso, não há espaço para aumento de impostos como no passado, dado o nível muito elevado da carga tributária. "A população não tolera inflação, como mostraram as manifestações de 2013", afirma Abrão.

Como a política cambial está vinculada à estabilidade de preços, diz ela, essas duas pernas do pilar estão bem estabelecidas do ponto de vista institucional. 

“Do ponto de vista fiscal, não. Temos uma classe política com um viés populista e uma população que não conecta o desequilíbrio fiscal com todo esse colapso que estamos vivendo.”

Embora o novo governo defenda medidas de ajuste, como uma reforma da Previdência, já houve demonstrações de divergência entre membros da equipe de Jair Bolsonaro.

Além disso, ocorreram novos retrocessos recentes como um afrouxamento das regras da LRF que acaba de ser aprovado pelo Congresso.

Economistas ressaltam que, mesmo que o governo consiga alguns avanços, o caminho de ajuste que o Brasil tem pela frente é longo.

Além da reforma nas aposentadorias —inclusive as de servidores estaduais—, serão necessárias a adoção de critérios rigorosos de avaliações de servidores e mudanças nas regras que garantem estabilidade no emprego. "Vai demorar muito tempo para fazer todos os consertos", diz Werlang.

 

CRONOLOGIA

Duas décadas atrás, no início do segundo mandato de FHC, o governo se viu forçado a abandonar o regime de câmbio fixo, diante da fuga de recursos; os juros, a taxa de câmbio e a inflação deram um salto; impostos foram  elevados; ao fim do ano, juros já foram menores, e o dólar e os preços se estabilizaram


14.jan

Gustavo Franco pede demissão. Francisco Lopes, seu sucessor, anuncia novo regime cambial. A cotação do dólar comercial salta de R$ 1,211 para R$ 1,319. Congresso aprova arrocho tributário

15.jan

Fuga de dólares continua. Governo é forçado a deixar o câmbio flutuar. Dólar vai a R$ 1,466

3.fev

Armínio Fraga é anunciado como novo presidente do Banco Central

24.fev

Cotação do dólar ultrapassa R$ 2

4.mar

São anunciados pacote de aumento de impostos, como do IOF, suspensão de incentivos à indústria e congelamento de salários de servidores

5.mar

BC eleva Selic de 25% para 45% ao ano

9.mar

Revisão de acordo de US$ 41,5 bi acertada com FMI no fim de 1998 é anunciada, aumentando poder do BC para conter câmbio

4.mai

Seminário sobre metas para a inflação, organizado por BC e FMI, é considerado um dos pontapés iniciais do novo acordo

17.jun

Nova CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira), que havia sido suspensa, entra em vigor, substituindo o IOF (Imposto sobre Operações Financeiras)

6.jul

Terceira revisão do acordo com o Fundo Monetário Internacional é anunciada e volta a limitar margem do BC para intervenção no câmbio

1º.jul

Regime de metas para inflação entra em vigor. Centro da meta do IPCA para 1999 é definido em 8%, podendo variar dois pontos percentuais, para mais ou para menos

8.out

Governo anuncia novo pacote de aumento de tributos para o setor corporativo e do Imposto de Renda sobre operações financeiras

3.dez

Meta de inflação de 6%, com possibilidade de dois pontos percentuais para mais ou para menos, para 2000 entra oficialmente no acordo com o FMI, em sua quarta revisão

30.dez

Primeiro ano do regime de metas é encerrado com inflação de 8,94%, taxa Selic de 19% e dólar comercial cotado a R$ 1,789 para venda

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