Saúde, PAC e emendas são principais alvos do congelamento de gastos para cumprir regras fiscais

Os gastos do Ministério da Saúde, os investimentos do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) e as emendas parlamentares são os principais alvos do congelamento de R$ 15 bilhões em gastos no Orçamento de 2024.

O valor total da trava já havia sido anunciado pelo ministro Fernando Haddad (Fazenda) em 18 de julho, após reunião da JEO (Junta de Execução Orçamentária) com o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

O detalhamento foi feito em decreto de programação orçamentária publicado na noite desta terça-feira (30) em edição extra do Diário Oficial da União. O documento oficializa a contenção de despesas e distribui o valor entre os ministérios.

Os números representam o esforço total, ou seja, a soma entre bloqueio e contingenciamento, as duas modalidades de trava previstas nas regras do arcabouço fiscal.

A divulgação costuma ocorrer no fim da tarde do dia 30 do mês da reavaliação orçamentária. Desta vez, porém, o decreto foi publicado pouco antes das 23h, após uma sucessão de reuniões nos últimos dias até o presidente bater o martelo nesta terça sobre a distribuição do esforço fiscal.

A decisão se deu sob a pressão dos ministérios, que fizeram uma corrida para empenhar suas despesas e tentar fugir da tesourada. O empenho é a primeira fase do gasto, quando o governo assume o compromisso de fazer determinada despesa e reserva o dinheiro para honrá-la.

Segundo o decreto, o Ministério da Saúde precisará fazer uma contenção de R$ 4,4 bilhões, o equivalente a 9,41% de sua dotação de R$ 46,96 bilhões para despesas discricionárias, que incluem gastos de custeio e investimentos.

Desse valor, R$ 1,1 bilhão são investimentos no âmbito do PAC e R$ 226,3 milhões de emendas parlamentares. O restante está distribuído em ações de custeio bancadas pela própria pasta.

A trava nos investimentos da Saúde contribuiu para o PAC figurar como um dos principais alvos da contenção. O programa, uma das vitrines da gestão petista, teve R$ 4,5 bilhões congelados —o equivalente a 8,3% da dotação para este ano.

Já as emendas parlamentares sofreram uma contenção de R$ 1,25 bilhão no total. Numa tentativa de evitar maiores desgastes com o Congresso Nacional, o governo Lula mirou apenas as emendas de comissão, que não são impositivas, e as de bancada estadual —estas em menor medida, uma vez que são obrigatórias.

Foram congelados R$ 1,1 bilhão em emendas de comissão (7,1% do total) e R$ 153,6 milhões em emendas de bancada (1,79% do total).

Já os R$ 25,1 bilhões destinados às emendas individuais, que representam o maior volume absoluto de recursos à disposição dos parlamentares, ficaram blindados de qualquer bloqueio, apesar de a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) permitir uma contenção proporcional ao tamanho global da trava. Um dificultador era o fato de que o governo já empenhou a maior parte desses recursos (R$ 21 bilhões).

A partir da publicação do decreto, cada pasta tem autonomia para definir quais políticas ou ações serão mais ou menos alcançadas pela trava. Eles terão até o dia 6 de agosto para adotar as ações necessárias.

"As contenções podem ser revistas ao longo da execução. O bloqueio pode ser revisto ou reduzido em caso de revisão para baixo da projeção das despesas obrigatórias. O contingenciamento também pode ser revisto em caso de melhora da estimativa de resultado primário para o ano, tanto pelo lado da receita, quanto pela despesa, ou combinação dos dois", informou o Ministério do Planejamento e Orçamento, em nota.

Do montante total de recursos congelados, R$ 11,2 bilhões serão bloqueados para compensar o crescimento das despesas obrigatórias, que incluem a Previdência e o BPC (Benefício de Prestação Continuada).

Outros R$ 3,8 bilhões serão contingenciados devido à frustração na estimativa de arrecadação. Neste caso, o gasto é contido para permitir o cumprimento da meta fiscal, cujo alvo central é um déficit zero, mas permite um resultado negativo de até 0,25% do PIB (Produto Interno Bruto).

Sem o contingenciamento, o déficit seria de R$ 32,6 bilhões. Com a trava de R$ 3,8 bilhões, o governo sinaliza um resultado negativo de R$ 28,8 bilhões em junho —exatamente no limite permitido pela margem de tolerância do novo arcabouço fiscal.

Com quase oito meses do ano já transcorridos e boa parte do Orçamento executado, o governo calculava ter um espaço de cerca de R$ 65 bilhões para eleger os alvos do congelamento.

Ministros de diferentes áreas buscaram integrantes da equipe econômica e auxiliares do presidente Lula na tentativa de mostrar a importância dos seus investimentos para o desempenho positivo do governo.

Um deles foi o ministro da Defesa, José Múcio Monteiro. Ele buscou diretamente o chefe do Executivo, além de Haddad e o ministro da Casa Civil, Rui Costa, para tentar evitar o corte em sua pasta.

Mesmo assim, a Defesa acabou sofrendo uma contenção de R$ 675,7 milhões e ficou no grupo dos dez órgãos mais atingidos.

Além do congelamento de recursos, o governo também adotou uma espécie de controle preventivo dos limites financeiros. O Planejamento disse que a medida busca adequar o ritmo de execução das despesas à realização das receitas, ajudando a "prevenir riscos no ciclo de gestão fiscal do Orçamento".

Na prática, isso significa que o Executivo vai controlar a liberação dos recursos na boca do caixa para evitar o risco de estouro da meta fiscal, o que poderia impor ao governo uma série de punições —inclusive a redução do crescimento do limite de despesas, que poderia tirar até R$ 16 bilhões de Lula em 2026, ano de eleições presidenciais.

Dessa forma, se houver novas frustrações nas receitas nos próximos relatórios de reavaliação do Orçamento, a serem publicados em setembro e novembro, o Executivo ainda terá margem de manobra para agir e evitar o descumprimento da regra. Sem esse instrumento, haveria risco de os ministérios deflagrarem nova corrida para tentar fugir dos cortes. O controle ajuda também caso haja necessidade de ampliar o bloqueio devido a um aumento nos gastos obrigatórios.

No decreto, o governo dividiu os limites de empenho em três períodos. Até setembro, os ministérios poderão empenhar até 35% do saldo remanescente de suas dotações após a trava de R$ 15 bilhões. Até novembro, outros 35% ficarão disponíveis. Os 30% restantes serão liberados em dezembro.

"O cronograma de empenho permitirá que a execução da despesa primária discricionária se mantenha em patamar compatível a mudança na dinâmica das estimativas das receitas e despesas a serem verificadas nos próximos relatórios bimestrais de 2024, garantindo-se o atendimento à meta fiscal e ao limite de despesas previstos na Lei Complementar nº 200/2023", diz a nota do Planejamento.

ENTENDA A DIFERENÇA ENTRE BLOQUEIO E CONTINGENCIAMENTO

O novo arcabouço fiscal determina que o governo observe duas regras: um limite de gastos e uma meta de resultado primário (verificada a partir da diferença entre receitas e despesas, descontado o serviço da dívida pública).

Ao longo do ano, conforme mudam as projeções para atividade econômica, inflação ou das próprias necessidades dos ministérios para honrar despesas obrigatórias, o governo pode precisar fazer ajustes para garantir o cumprimento das duas regras.

Se o cenário é de aumento das despesas obrigatórias, é necessário fazer um bloqueio.Se as estimativas apontam uma perda de arrecadação, o instrumento adequado é o contingenciamento.

Como funciona o bloqueio
O governo segue um limite de despesas, distribuído entre gastos obrigatórios (benefícios previdenciários, salários do funcionalismo, pisos de Saúde e Educação) e discricionários (investimentos e custeio de atividades administrativas).

Quando a projeção de uma despesa obrigatória sobe, o governo precisa fazer um bloqueio nas discricionárias para garantir que haverá espaço suficiente dentro do Orçamento para honrar todas as obrigações.

Como funciona o contingenciamento
O governo segue uma meta fiscal, que mostra se há compromisso de arrecadar mais do que gastar (superávit) ou previsão de que as despesas superem as receitas (déficit). Neste ano, o governo estipulou uma meta zero, que pressupõe equilíbrio entre receitas e despesas, com margem de tolerância de 0,25% do PIB para mais ou menos.

Como a despesa não pode subir para além do limite, o principal risco ao cumprimento da meta vem das flutuações na arrecadação. Se as projeções indicam uma receita menos pujante, o governo pode repor o valor com outras medidas, desde que tecnicamente fundamentadas, ou efetuar um contingenciamento sobre as despesas.

Pode haver situação de bloqueio e contingenciamento juntos?
Sim. É possível que, numa situação de piora da arrecadação e alta nas despesas obrigatórias, o governo precise aplicar tanto o bloqueio quanto o contingenciamento. Nesse caso, o impacto sobre as despesas discricionárias seria a soma dos dois valores.