Membros do Congresso Nacional negociam com o Palácio do Planalto a possibilidade de alinhar as emendas parlamentares à regra geral do arcabouço fiscal, que rege as contas públicas e permite uma expansão de despesas de até 2,5% acima da inflação ao ano.
A fórmula, citada na reunião entre representantes dos três poderes na terça-feira (20), vem sendo reverberada por integrantes da ala política do governo e é abertamente defendida por parlamentares.
O formato, porém, resulta em um ritmo de correção maior que o expresso na nota conjunta divulgada após o encontro, que fala em limitar o avanço das emendas "de modo a que elas não cresçam em proporção superior ao aumento do total das despesas discricionárias".
Em outras palavras, o que o comunicado sinaliza é uma proporção fixa das emendas em relação aos gastos livres do poder Executivo —que nem sempre crescem acima da inflação e, com frequência, são achatados pelo avanço de políticas obrigatórias, como Previdência e outros benefícios sociais.
Nessa comparação, replicar a regra do arcabouço seria mais benéfico para os parlamentares, pois garante um crescimento acima da inflação independentemente do espaço livre no Orçamento (inclusive se o cenário for de queda das discricionárias). No curto prazo, poderia garantir até mesmo um valor ainda maior para emendas em 2025.
Integrantes da equipe econômica já perceberam o risco e estão em diálogo com ministros do STF (Supremo Tribunal Federal) para tentar alertá-los do problema. A preocupação se soma ao temor de que o Congresso use as negociações para gravar na Constituição uma nova categoria de emendas parlamentares, engessando ainda mais o Orçamento.
Hoje, a Constituição assegura aos deputados e senadores dois tipos de emendas: as individuais e as de bancada. As duas, juntas, correspondem a 3% da receita corrente líquida e somam R$ 33,6 bilhões neste ano.
Já as emendas de comissão são um instrumento mais recente, previsto na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias).
Menos transparentes, são operadas pelos cardeais na Câmara e no Senado, que negociam a destinação dos recursos de forma a manter influência no Parlamento. Sob o ponto de vista fiscal, elas não são permanentes, têm seu valor negociado ano a ano e ficam mais sujeitas a bloqueios para cumprir regras fiscais.
Parte das mudanças prometidas na nota dos três poderes, incluindo a limitação do crescimento das emendas, depende de PEC (Proposta de Emenda à Constituição). O receio de integrantes da equipe econômica é que os congressistas aproveitem o ensejo para fixar as emendas de comissão na Constituição, o que seria uma derrota para o governo.
Essas verbas somam hoje R$ 15,5 bilhões. Os três tipos de emendas, juntos, alcançam quase R$ 50 bilhões e equivalem a aproximadamente um terço das despesas discricionárias livres (descontados valores usados para cumprir os pisos de Saúde e Educação).
Permitir que todo esse bolo de recursos seja impositivo (ou seja, de execução obrigatória) e ainda garantir-lhes um crescimento real ano após ano seria, na visão da equipe econômica, garantir que o Congresso saia maior do que entrou na negociação.
Na cúpula do Legislativo, a avaliação é que a discussão sobre vincular o crescimento das emendas ao teto de 2,5% do arcabouço ainda está sendo amadurecida. Parlamentares defendem abertamente a adoção desta fórmula.
"Isso está sendo discutido. Na minha opinião, você tem que estabelecer uma regra comum das emendas e das despesas em cima do que está previsto no arcabouço. E aí você cria um controle geral", diz o deputado Cláudio Cajado (PP-BA), que foi o relator da regra fiscal na Câmara dos Deputados em 2023.
"A gente vai propor isso. Se depender de mim, a minha opinião é que a regra tem que ser geral. Para emenda, para receita, para despesa, tudo em 2,5%", afirma.
Ainda não há uma minuta de proposta que indique o possível novo formato das emendas, mas a Folha simulou a correção do valor de 2024 das emendas individuais e de bancada (que já são impositivas) pela regra do arcabouço fiscal —que prevê uma correção total de 6,84% no limite para o ano que vem (inflação mais a alta real de 2,5%).
A conta resultaria em R$ 26,8 bilhões de emendas individuais em 2025. Pela regra atual, que destina 2% da receita corrente líquida observada no ano anterior ao do envio do projeto (neste caso, 2023), a reserva seria menor, de R$ 24,7 bilhões.
Em relação às emendas de bancada, o saldo seria distinto. Corrigi-las pelo arcabouço garantiria R$ 13,4 bilhões, contra R$ 14,3 bilhões pela regra atual, que é de 1% da receita corrente líquida observada no exercício anterior (neste caso, 2024).
Ainda assim, a combinação de regras e emendas resultaria num ganho líquido de pelo menos R$ 1,27 bilhões, sem contar eventual mudança nas emendas de comissão.
Caso a regra fosse acompanhar a expansão das despesas discricionárias, os valores ficariam praticamente empatados, segundo as simulações.
Inicialmente, a divulgação da nota dos três poderes com a informação de que as emendas cresceriam conforme as despesas discricionárias, sem tomar um espaço cada vez maior no Orçamento, repercutiu de forma positiva entre representantes do mercado financeiro atentos às questões relacionadas às contas públicas.
Atualmente, o avanço das emendas é um dos desafios apontados pelos analistas para que a equipe econômica consiga cumprir as regras fiscais.
A princípio, o acerto foi visto por alas do governo e do STF como uma vitória do Executivo por destinar recursos de emendas de bancada e de comissão a obras estruturantes, como aquelas listadas no Novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). No entanto, há grande preocupação da equipe econômica com o risco de a futura PEC para tratar das emendas virar uma armadilha.
Interlocutores no Planalto apontam que os dez dias de prazo para a definição dos novos parâmetros para as emendas serão marcados por duros embates. Eles acreditam que o Parlamento, ainda digerindo a perda de poder, pode buscar formas de não entregar a transparência prometida e evitar a perda do controle das verbas.
Há pouco tempo, o governo abortou discussões sobre alterar os pisos de Saúde e Educação (também atrelados às receitas) para vinculá-los à regra de crescimento do arcabouço. Além da impopularidade do tema, o resultado no curto prazo seria uma despesa até maior, como mostrou a Folha. A lógica seria semelhante com as emendas parlamentares.
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