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Entenda como o governo chinês quer regulamentar fintechs

Banco Popular da China diz que Alibaba e Tencent usam plataformas para dar a seus outros negócios uma vantagem competitiva desleal

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Zhang Yuzhe Hu Yue Timmy Shen
Pequim | Caixin

É difícil imaginar a vida na China hoje sem Alipay e WeChat Pay. Seja para comprar produtos e serviços online ou numa loja à moda antiga, ingressos de cinema ou passagens de trem, pedir um táxi ou um delivery, reservar mesa em restaurantes, pagar contas, conseguir um pequeno empréstimo, enviar dinheiro a um amigo ou doar a uma instituição –quase tudo pode ser pago nessas duas carteiras digitais hoje onipresentes, com apenas alguns cliques num smartphone ou com um código QR.

Depois de um início modesto oferecendo sistemas de pagamentos para transações comerciais na internet, WeChat Pay e Alipay tornaram-se gigantes na indústria de pagamentos da China e estenderam seus tentáculos para praticamente tudo, digitalizando até a tradição do Ano Novo lunar de dar dinheiro em pacotes vermelhos. Mas esses ecossistemas fechados se tornaram uma preocupação crescente para os reguladores chineses, não só porque seu poder de mercado tem o potencial de afastar a concorrência e incentivar o comportamento monopolista, como também pelos riscos potenciais que eles podem trazer ao sistema financeiro.

Logo da Alipay em escritórios do Ant Group em Xangai, na China - Hector Retamal/AFP

Hoje, depois de uma década de sucesso desimpedido, Alipay e WeChat Pay enfrentam mudanças regulatórias para conter sua dominação, construir um campo de jogo mais nivelado para a concorrência e controlar potenciais riscos. Mas as regras não visam apenas esses dois jogadores. Elas pretendem endurecer a supervisão de todas as instituições não bancárias que operam no setor de pagamentos, como explicou o Banco Popular da China (BPC) em um comunicado que acompanhou a divulgação de um rascunho dos "Regulamentos de instituições de pagamentos não bancárias", em 20 de janeiro. O rascunho contém seis capítulos e 75 artigos, e se aprovado dará ao governo e aos reguladores novos poderes para combater monopólios e conter atores dominantes, chegando a obrigá-los a vender alguns de seus negócios.

Aqui estão quatro coisas a saber sobre as regras provisórias.

O que há por trás do novo regulamento?

O BPC depositou as bases para regulamentar as instituições de pagamentos não bancárias (IPNBs) em 2010, quando o comércio eletrônico decolava em grande forma. O Alipay, que foi criado pelo Alibaba Group em 2004 e hoje é propriedade de sua afiliada Ant Group, estava se tornando uma força dominante no processamento de pagamentos para clientes que compravam bens e serviços em sua plataforma de e-commerce por meio de telefones e computadores. A Tencent Holdings montou a Tenpay em 2005, mas sua hoje onipresente plataforma de pagamentos WeChat Pay, a maior concorrente da Alipay, só surgiu em 2013.

Os pagamentos online explodiram na última década graças ao crescimento maciço do e-commerce e da adoção de smartphones pelos consumidores. WeChat Pay e Alipay construíram ecossistemas em torno de seus apps de pagamentos que se tornaram trampolins, permitindo aos usuários fazer praticamente tudo.

Em 2019, o valor das transações feitas via sistema de pagamentos por celular facilitados só pelas IPNBs chegou a 204,9 trilhões de yuans (R$ 172 trilhões), contra apenas 8 trilhões de yuans em 2014, segundo dados compilados pela firma de pesquisas Analysis. Esse número deve ter aumentado 18,5% em 2020, para 242,8 trilhões de yuans, disse a firma em um relatório divulgado em dezembro.

Hoje há na China mais de 230 IPNBs licenciadas, também conhecidas como provedores de pagamentos terceirizados. Elas incluem a GoPay, companhia controlada pela fintech americana PayPal, que se tornou a primeira empresa estrangeira a conseguir uma licença na China em 2019, depois de comprar uma participação majoritária na firma chinesa. Mas o mercado é dominado pelas duas gigantes –Alipay e WeChat Pay. A Alipay teve 55,39% do mercado de pagamentos terceirizados por celular no segundo trimestre de 2020, enquanto Tenpay, o negócio de pagamentos da Tencent que consiste principalmente em WeChat Pay, deteve 38,47%, segundo dados da Analysis.

O crescimento maciço da indústria de pagamentos na última década deixou os regulamentos de 2010 seriamente desatualizados.

"Nos últimos anos, o mercado de serviços de pagamentos se desenvolveu rapidamente", disse o BPC em um comunicado que acompanha o rascunho. "Há constante inovação, e os riscos são complexos e mutáveis. Lidar com instituições em dificuldades e sua saída do mercado trouxe novas demandas" sobre a regulamentação, disse ele.

Os reguladores estão preocupados que Alibaba e Tencent estejam abusando de seu domínio, usando suas plataformas para dar a seus outros negócios uma vantagem competitiva desleal. O Taobao, da Alibaba, a maior e dominante plataforma de compras online do país, por exemplo, só permite que os usuários paguem por produtos e serviços com cartões bancários ou Alipay, bloqueando o WeChat Pay e outras plataformas semelhantes. Do mesmo modo, o ecossistema de rede social e outras plataformas de propriedade da Tencent não são abertas ao Alipay.

Sede da Alibaba em Hangzhou, provncia de Zhejiang, na China
Sede da Alibaba em Hangzhou, província de Zhejiang, na China - Aly Song - 14.fev.2019/Reuters

Outra preocupação das autoridades financeiras é o risco de contágio, que se uma crise irromper em uma IPNB possa se espalhar rapidamente pelo sistema financeiro. O vice-governador do BPC, Pan Gongsheng, escreveu em um comentário em 27 de janeiro no jornal britânico Financial Times que a natureza do setor financeiro "que cruza fronteiras, indústrias e regiões significa que os riscos financeiros se espalham sempre mais depressa e mais longe, com um maior efeito cascata".

"Os efeitos de rede significam que a concorrência de fintechs muitas vezes leva a resultados de 'o vencedor leva tudo', incluindo monopólios de mercado e concorrência desleal", escreveu Pan.

É claro que as autoridades pretendem preencher as lacunas regulatórias conforme a indústria se desenvolve e garantir que as IPNBs fiquem em seus negócios originais.

A Caixin soube de fontes informadas que as autoridades começaram a trabalhar nos novos regulamentos em 2019 e consultaram órgãos de governo relevantes, bancos comerciais, instituições de compensação, associações setoriais e provedores de pagamentos, incluindo Alipay e WeChat Pay, assim como outras firmas de tecnologia financeira.

Quais são os destaques do novo regulamento?

O rascunho do BPC cobre um amplo terreno, como compliance com regulamentos de lavagem de dinheiro, como os pré-pagamentos e fundos dos clientes precisam ser administrados, e melhorar a governança corporativa, especialmente no que diz respeito aos acionistas.

Mas o foco principal e a questão mais abordada no noticiário é a concorrência e o comportamento monopolista, que segundo o consenso é um claro ataque ao Ant Group e ao Tencent, que praticamente detêm um duopólio dos pagamentos terceirizados na China.

Uma das principais mudanças envolve como as IPNBs são supervisionadas e licenciadas. O sistema atual se baseia no tipo de tecnologia e meio de pagamentos, e as licenças são emitidas sob três categorias amplas –pagamentos pela internet, cartões pré-pagos e cartões bancários em pontos de venda, segundo um relatório de advogados da Han Kun Law Offices, especializada em transações internacionais e domésticas. Mas eles dizem que essa classificação está desatualizada. Por exemplo, um pagamento usando código QR não se encaixa realmente em nenhum desses tipos, disse o relatório.

Os regulamentos propostos reformulam o sistema de licenças e reclassificam as empresas de pagamentos não bancários em dois tipos, segundo sua função: as que oferecem contas de pagamentos com valor armazenado e as que lidam somente com processamento de pagamentos de transações.

Logo do Ant Group em Hangzhou, província de Zhejiang, na China - Aly Song/Reuters

Um sistema de pagamentos com valor armazenado cobre qualquer coisa que exija abrir uma conta e oferecer serviços de pré-pagamento. Isso pode incluir uma operação com cartão pré-pago ou fornecer carteiras eletrônicas, que permitem que os consumidores guardem dinheiro e o utilizem digitalmente, disseram os especialistas à Caixin. O processamento de pagamentos de transações cobre basicamente o processamento de pagamentos entre cliente e vendedor, sem envolvimento em pagamentos com valor armazenado.

Um veterano da indústria de pagamentos disse à Caixin que a nova classificação é uma inovação significativa, pois a atual não cobre totalmente as atividades do campo de pagamentos terceirizados.

Várias fontes do setor também disseram à Caixin que a mudança proposta na classificação pode indicar que uma reforma do sistema de licenciamento está a caminho.

Como as novas regras vão lidar com as práticas monopolistas?

Atacar o comportamento monopolista é um dos objetivos chaves do novo regulamentos, parte de uma agenda mais ampla das autoridades para conter os monopólios e o abuso do poder de mercado em um amplo território de atividade econômica, não apenas nos serviços financeiros. Reforçar e aperfeiçoar a aplicação das leis contra monopólio e concorrência desleal estão entre as prioridades destacadas em um plano de ação para construir um "sistema de mercado de alto padrão" nos próximos cinco anos, divulgado conjuntamente pelo Partido Comunista e o Conselho de Estado em 31 de janeiro.

O BPC deixou claro que se encontrar um monopólio o romperá, mas o diabo está nos detalhes e não sabemos o suficiente no momento.

Embora o rascunho ofereça uma definição de monopólio –examinando basicamente a participação de mercado– e delineie medidas de intervenção para atacar o comportamento monopolista, ele não define como vai medir a participação de mercado, se por número de transações ou por valor. A Caixin soube de fontes inteiradas da questão que o banco central está considerando publicar diretrizes mais detalhadas.

Logo da Tencent em em evento em Pequim, China - Tingshu Wang/Reuters

O rascunho define um monopólio em pagamentos terceirizados como qualquer IPNB com participação de mercado de 50% ou mais em pagamentos eletrônicos, ou duas instituições que detenham dois terços de participação de mercado ou mais, ou três que representem pelo menos 75% do mercado. O BPC definiu anteriormente pagamentos eletrônicos como pagamentos online e por celular e pagamentos feitos por telefone, em caixas automáticos ou via terminais em pontos de venda em transações físicas.

Qualquer provedor que recaia na definição de monopólio do BPC pode ser submetido a investigação do órgão antitruste do Conselho de Estado, embora o rascunho não cite o órgão. Se a sondagem confirmar que existe um monopólio, o BPC poderá recomendar ação corretiva, que vai da suspensão de um serviço à ruptura parcial de uma instituição, forçando a venda de certas operações.

Uma IPNB com participação de mercado de um terço ou dois com uma participação combinada de 50% no mercado de pagamentos não bancários provocaria uma advertência ou uma "entrevista regulatória", segundo o rascunho.

Está claro que o BPC tem em vista o Alipay e o WeChat Pay e quer romper sua dominação no mercado de pagamentos móveis, abrindo o acesso aos ecossistemas dominantes do Alibaba e Tencent a outros atores.

Outras gigantes tech como o serviço de entrega de comida Meituan, a companhia de transporte por aplicativo Didi Chuxing, a plataforma de e-commerce e varejo online JD.com e o fabricante de smartphones Xiaomi estão entre as rivais que tentam abrir uma brecha no setor, mas têm pequenas fatias de mercado. A estatal chinesa UnionPay –maior organização de pagamentos e compensação, que domina o mercado de cartões bancários– vem tentando entrar em pagamentos móveis com seu serviço QuickPass desde seu lançamento em 2017, mas ainda é um ator menor.

A última a entrar na disputa é a ByteDance, dona do TikTok, que obteve sua licença para pagamentos através da aquisição da Wuhan Hezhong Epro Technology no ano passado. Em janeiro, sua plataforma de vídeos curtos Douyin lançou a carteira eletrônica Douyin Pay, que permite que seus cerca de 600 milhões de usuários diários comprem artigos de terceiros, façam doações virtuais para artistas e paguem para assistir a shows, assim como comprar produtos durante sessões de e-commerce ao vivo. Mas assim como o Alibaba e a Tencent a Douyin está excluindo outras grandes plataformas que cada vez mais considera suas rivais –em outubro, links para Taobao, JD.com e Pinduoduo foram removidos das sessões live do aplicativo.

Tradução de Luiz Roberto M. Gonçalves

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