[RESUMO] Apesar da especificidade de cada país, autores, que criaram um índice de ‘Bons Tempos Econômicos’, identificam relação entre ciclos voláteis da economia, em geral determinados por fatores externos (e não por obra de governantes), e a instabilidade política e eleitoral da América do Sul.
Outubro começou com a dissolução do Congresso peruano pelo presidente Martín Vizcarra, seguida de uma tentativa frustrada do próprio Congresso de suspender o mandatário. Dias depois, no Equador, o presidente Lenín Moreno declarou estado de exceção, chegando a mudar a sede do governo de Quito para Guayaquil por conta de sucessivas manifestações lideradas por grupos indígenas e de uma greve geral que parou o país.
Logo foi a vez do Chile, cujo presidente, Sebastián Piñera, chegou a afirmar que estava “em guerra” após uma semana de violentos protestos, que deixaram vários mortos e centenas de feridos —e ainda continuam. Na última semana, uma crise deflagrada após as eleições bolivianas culminou na queda do presidente Evo Morales, deixando o país sem governo, em meio a um caos institucional.
Diante dessa realidade, é impossível não conjecturar sobre o que haveria em comum entre as diversas crises políticas que vêm eclodindo na América do Sul. Estes eventos certamente não são meras coincidências, mas tampouco podem ser atribuídos a um “contágio da subversão,” como se propaga entre teóricos da conspiração.
Embora os gatilhos que deem origem a essas crises sejam específicos de cada sociedade, a dificuldade de prevê-las com exatidão não elimina o fato de que elas operam sobre condições de fundo comuns a todos os países da região, incluindo o Brasil.
A compreensão dos elementos comuns entre as crises mais visíveis ilumina também eventos menos extremos, mas nem por isso menos relevantes, como o retorno do peronismo na Argentina, a dramática perda de popularidade do atual presidente da Colômbia, Iván Duque, e a dificuldade da Frente Ampla de seguir governando o Uruguai. O caso da Bolívia, embora inserido no mesmo contexto, se distingue dos demais em alguns aspectos importantes que discutiremos separadamente.
A instabilidade que atravessamos hoje se origina do que chamamos de “maldição da volatilidade” —a sucessão de ciclos político-econômicos de expansão e crise, deflagrados por mudanças em condições econômicas externas, que caracterizam a história da América do Sul. Neste momento, vivemos a drástica reversão de um longo período de bonança que marcou a década passada, e também das expectativas positivas que ele gerou.
A partir de 2003, um cenário internacional excepcionalmente favorável para as economias sul-americanas permitiu uma aceleração das taxas de crescimento, com redução generalizada da pobreza e da desigualdade de renda sob governos de diferentes matizes ideológicas. A reversão deste cenário no final de 2011 e a piora das condições de vida que se seguiu desde então vêm acirrando conflitos distributivos, favorecendo a polarização e tornando os países da América do Sul mais vulneráveis a protestos e convulsões.
Para compreender a origem desses ciclos é preciso reconhecer que os países sul-americanos se inserem na economia mundial de uma forma bastante semelhante. Somos todos, em maior ou menor grau, exportadores de produtos primários — as chamadas “commodities” — como cobre, petróleo, soja, ferro, entre outros. Somos também países de baixa poupança interna, por isso dependentes de financiamento externo.
Essas características são estruturais e variaram muito pouco ao longo do tempo. Elas nos diferenciam de outras democracias emergentes, como as asiáticas, que exportam produtos de alto valor agregado e possuem elevados níveis de poupança, ou de países da América Central, exportadores de produtos industrializados de baixo valor agregado —ou maquilas— e dependentes de remessas financeiras de emigrantes residentes nos Estados Unidos.
Por conta desse modelo de inserção, as economias sul-americanas são extremamente vulneráveis a flutuações nos preços internacionais das commodities, que por sua vez variam muito quando comparados aos de produtos industrializados. Isso vale inclusive para o Brasil, ainda que seja a economia mais complexa da região; variações em índices de preços de commodities têm um impacto direto nas taxas de crescimento do país.
Somos afetados também por variações nas taxas de juros internacionais, uma vez que estas determinam fluxos do capital financeiro transacional. A volatilidade econômica que resulta de oscilações nestes dois fatores se reflete em ciclos de bonança e crise que afetam toda a região. Esses ciclos impactam fortemente o bem-estar da população e sua alternância contribui para a instabilidade política que frequentemente se observa em nossas democracias.
Quando os preços das commodities sobem nos mercados internacionais, os ganhos nos termos de troca geram uma apreciação do câmbio, aumentando o poder de compra da população e beneficiando o investimento, uma vez que barateiam os bens de capital importados.
O aumento dos preços das commodities diminui também a percepção de risco dos países da região, tornando-os mais atrativos para o investimento externo e ampliando a liquidez e o crédito. Por fim, mais dinheiro circulando e crescimento acelerado aumentam as receitas fiscais, aquecendo a demanda doméstica e ampliando a capacidade do governo de gastar em obras e programas sociais.
Quedas nas taxas de juros internacionais, por sua vez, tornam as economias emergentes mais atraentes para o capital financeiro. Da mesma forma, quando o movimento oposto acontece e os juros internacionais sobem, investidores tendem a abandonar essas economias, voltando-se para mercados mais seguros na Europa e América do Norte.
O gráfico abaixo apresenta nosso índice de “Bons Tempos Econômicos” (originalmente GET, “Good Economic Times”), que combina um índice agregado de preços de commodities da Unctad (sigla em inglês para Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento) com taxas de juros pagas por títulos do governo americano.
O GET captura o quão favorável se encontra o cenário internacional para as economias exportadoras de commodities e importadoras de capital da América do Sul. O índice mais alto reflete altos preços de commodities e baixas taxas de juros internacionais. Quanto mais alto e crescente é o índice, portanto, mais favorável é este cenário.
Flutuações no GET estão na origem de vários eventos que marcaram a economia e a política da região. O gráfico reflete o boom de preços de petróleo e as baixas taxas de juros que marcaram o milagre econômico dos anos 1970, a reversão deste ciclo com a alta de juros americanos que desencadeou a crise da dívida externa e a década perdida dos anos 1980, bem como a recuperação do cenário nos anos 1990 que tanto contribuiu para a estabilização econômica dos países sul-americanos.
Entretanto, o período para o qual gostaríamos de chamar a atenção do leitor é aquele que se inicia em 2003.
De 2003 a 2011, atravessamos o chamado superciclo das commodities, que foi sentido em toda a América do Sul, independentemente da agenda econômica dos governantes no poder, e que ocorreu simultaneamente à queda dos juros internacionais.
Da direita de Álvaro Uribe na Colômbia à esquerda de Hugo Chávez na Venezuela, este foi um período de exuberância econômica e aumento generalizado do bem-estar. A aceleração do crescimento produziu mais emprego e melhores salários, além de um aumento de receitas fiscais que permitiu aos governos gastar substancialmente mais do que seus antecessores. Pobreza e desigualdade de renda caíram em toda a região.
Da mesma forma, a reversão ocorrida no final de 2011, que deu origem ao período conturbado que vivemos hoje, é também bastante conspícua no gráfico. Suas consequências não foram necessariamente sentidas de imediato, até porque elas são mediadas por fatores domésticos. O fato incontestável, entretanto, é que a crise chegou para todos.
No Equador, por exemplo, o crescimento do PIB passou de 4,8% entre 2004-2011 para 0,8% nos últimos três anos. No Peru, a queda foi de 6,5% para 3,5% ao ano e, no Chile, de 4,8% para 2,3% ao ano no mesmo período. A Argentina, no governo de Mauricio Macri, cresceu apenas 0,2% ao ano, comparado a um crescimento médio anual de 8,7%, 4,3% e 1,2% nos governos de Néstor Kirchner e nos dois mandatos de Cristina Kirchner, respectivamente.
Mesmo no Uruguai, o crescimento médio de 6% durante os bons anos despencou para 2% nos últimos três, o que explica a dificuldade que a Frente Ampla vem encontrando para se reeleger.
Mais dolorosa do que a súbita reversão de trajetória econômica, contudo, é a reversão das expectativas dos cidadãos de que a vida seguiria melhorando. Da mesma forma que conflitos redistributivos são mitigados pelo crescimento acelerado e pela esperança de um futuro melhor, tais conflitos tendem a se exacerbar depois que a bonança passa.
Desigualdade de renda, injustiças sociais, corrupção, más condições de emprego e serviços públicos inadequados —problemas que sempre existiram e que, em alguns casos, foram atenuados nos anos 2000— se tornam mais revoltantes e inaceitáveis.
O Brasil viveu, e ainda vive, situação parecida. O crescimento médio anual entre 2004 e 2011 foi de 4,4%. Caiu para apenas 0,1% desde então. A dramática reversão de bem-estar e expectativas foi determinante para o colapso do governo Dilma. A crise política que se instaurou contribuiu para agravar significativamente o caos econômico.
Tanto no caso brasileiro quanto nos seus vizinhos, o panorama externo gera as condições para a crise, mas seu desenrolar segue caminhos influenciados pela dinâmica política doméstica.
As implicações políticas mais profundas das grandes flutuações econômicas que acabamos de descrever —que serão mais profundamente abordadas no livro “The Volatility Curse”, a ser publicado no ano que vem pela Cambridge University Press — ficam mais claras quando notamos a ironia (ou tragédia) que permeia essa realidade.
O índice GET retrata fatores que estão fora do controle de qualquer presidente sul-americano. É o que cientistas sociais chamam de uma variável “exógena”, pois não há nada que qualquer presidente da região possa fazer para afetar preços de commodities e taxas de juros internacionais.
No curto prazo, mesmo a capacidade de influenciar a forma como esses fatores afetam a economia também é limitada. Apesar disso —e esse é o ponto crucial para se entender os ciclos que hoje nos assolam—, tanto o nível quanto a variação no GET explicam em grande parte o clima político na América do Sul.
Quando o índice GET sobe, presidentes sul-americanos têm chances substancialmente maiores de se reelegerem ou elegerem seus sucessores. Analisando todas as eleições ocorridas no continente desde 1980, estimamos que um presidente que chegue ao final de seu mandato com um GET “bom” (ou seja, desvio padrão acima da média histórica) fará cerca de 13 pontos percentuais a mais de votos, o que implica uma probabilidade muito maior (cerca de 35 pontos percentuais) de reeleição do que se encarasse um GET “ruim”.
Como se esse resultado não fosse intrigante o suficiente, analisamos também as séries históricas de popularidade de presidentes disponíveis para oito países da América do Sul, que se estendem até 1980 ou 1990 dependendo do caso. Um aumento do GET também se reflete em popularidade mais alta, independentemente de agenda, de ideologia ou de características pessoais dos presidentes. Dentre os países analisados em nossa pesquisa, o Brasil está entre aqueles em que a popularidade presidencial é mais fortemente afetada pelo GET.
Um outro resultado —talvez ainda mais impressionante— vem da análise de como terminaram os governos de todos os ocupantes da Presidência em todos os países da região desde 1962.
Encontramos que em períodos de GET baixo ou caindo, interrupções de mandato —seja por vias legais como, impeachment, ou ilegais, como golpes— são muito mais comuns na região, independentemente de o regime ser democrático ou autoritário. Ou seja, não só o sucesso eleitoral dos governantes, mas a instabilidade política da América do Sul está também profundamente associada à instabilidade econômica produzida pelo tipo de inserção internacional das economias da região.
Mas por que condições internacionais que estão fora do controle dos governos têm um impacto tão relevante sobre seu desempenho político? Não seriam os eleitores capazes de descontar estes fatores e avaliar os presidentes apenas pelo que podem efetivamente controlar? E se faltar informação aos eleitores, não seriam o próprio governo, a oposição e a mídia livre os maiores interessados em fornecê-la?
O mundo —e não apenas a América do Sul— é habitado por eleitores que não fazem esse tipo de cálculo. Fatores exógenos, apesar de não serem controláveis pelos governos, impactam o desempenho econômico e, consequentemente, o bem-estar das pessoas.
Variações no bem-estar produzem o que a psicologia política moderna chama de um “afeto” associado à figura de presidentes. Uma vez que este afeto (que pode ser positivo ou negativo) se estabelece, os eleitores absorvem novas informações sobre o governo através dessa lente. No momento do voto, esse mesmo eleitor tende a racionalizar sua preferência, o que significa buscar razões aceitáveis para justificar impressões que foram estabelecidas de forma afetiva.
O voto em resposta ao bem-estar material é um dos fenômenos mais regulares observados pela ciência política, sendo registrado em quase todas as democracias do mundo. O leitor agora, porém, já terá compreendido o tamanho do problema que é votar com base no bem-estar em economias como as nossas.
Como este bem-estar é fortemente influenciado por fatores que não estão sob o controle dos governos, esse voto econômico frequentemente premia a sorte dos governantes, e não necessariamente a qualidade de suas políticas.
A variação nas condições exógenas enfrentadas por diferentes presidentes sul-americanos —o que chamamos de “sorte”— é tamanha que o estado da economia revela muito pouco sobre a qualidade das políticas públicas. Governos são mal avaliados durante períodos desfavoráveis e bem avaliados naqueles favoráveis, independentemente da qualidade de suas ações.
Esses ciclos acentuados geram outras consequências ruins, e uma delas pode ser ilustrada pelo caso da Bolívia. Por conta, entre outros motivos, da estabilidade de receitas propiciada por contratos de longo prazo de exportação de gás, a crise que se abateu sobre a América do Sul foi postergada no país, que segue crescendo a 4% ao ano.
A popularidade de Evo Morales alcançou seu ápice recente em meados de 2015, um pouco mais tarde do que outros governantes da região. Empurrado pelo sucesso, convocou para o início do ano seguinte um referendo para autorizar mais uma reeleição. Terminou derrotado, e sua insistência em ser candidato, assegurada na Justiça, acabou desencadeando a sua derrocada.
Embora o desfecho desta história não tenha sido obviamente previsível dois anos atrás, alguns pontos do caso boliviano são bem típicos do processo mais geral. Desde que chegou a mais de 75% de aprovação, a popularidade de Evo vinha caindo quase continuamente, até os 40% registrados no início deste ano. Essa queda —embora tendo ocorrido mais tarde do que nos vizinhos— era prevista pela variação do GET.
Mais importante do que isso, no entanto, a própria tentativa de se perpetuar no poder durante a bonança é mais uma das consequências da “maldição da volatilidade” e mais um fator gerador de instabilidade política.
Fernando Henrique Cardoso, no Brasil, e Carlos Menem, na Argentina, aproveitaram a melhora das condições econômicas com a subida do GET no início dos anos 1990 para aprovar emendas constitucionais que permitiram sua reeleição, e Alberto Fujimori fechou o Congresso no Peru para continuar no poder por quase uma década.
No boom dos anos 2000, Chávez tentou se perpetuar no poder e teve êxito, em grande parte devido ao apoio dos militares venezuelanos. Rafael Correa tentou, mas fracassou no voto, apesar de ser muito popular e ter conseguido eleger seu sucessor. Evo Morales tentou, perdeu, insistiu e acabou deposto.
Embora os desfechos desses processos distintos sejam explicados por fatores conjunturais, as tentativas de mudar as regras do jogo foram estruturalmente determinadas.
O diagnóstico, portanto, é de que grande parte da instabilidade política da nossa região, tanto a atual quanto a passada, é causada pela volatilidade das condições econômicas externas que afetam o seu desempenho econômico. Mas quais são as respostas possíveis para este diagnóstico?
Por princípio, precisamos de medidas que façam com que o bem-estar do eleitor melhor reflita a qualidade das políticas adotadas pelo governo. Alternativas incluiriam desde a diversificação da economia e a redução da dependência de capital externo volátil até a adoção de um regime fiscal anticíclico que forçasse governos a economizar em períodos de bonança e gastar na crise.
Não há soluções prontas, mas nos surpreende que esses temas estejam completamente fora da agenda, em parte pelo nosso desconhecimento dos ciclos comuns da região e pela falta de estudos comparados.
As consequências de continuarmos ignorando esse diagnóstico são potencialmente graves. Como a figura mostra, estamos vivendo o terceiro longo período de queda acentuada no índice GET desde o início dos anos 1960. Nos dois primeiros, tivemos ruptura de regimes: golpes militares que iniciaram governos autoritários entre meados das décadas de 1960 e 1970 e a redemocratização da região nos anos 1980.
A aguda reversão do bem-estar e das expectativas do período atual é parte fundamental da realidade que vivemos agora em toda a América do Sul, mesmo nos países mais prósperos e estáveis como o Chile.
A revisão de contratos de gás no final de 2019 consolidará o final da bonança também na Bolívia. A frustração produzida por este processo não deve ser ignorada, principalmente sabendo que o eleitor deposita a responsabilidade por seu bem-estar material —correta ou incorretamente— em seus presidentes.
Não há necessidade de recorrer a teorias da conspiração para compreender o que há de comum entre as crises que vêm ocorrendo na região. Tais teorias não apenas dificultam uma compreensão do período que atravessamos, mas agudizam conflitos e a polarização que, no passado, já justificaram rupturas institucionais.
Estamos em um momento de fragilidade estrutural e fatos banais podem se tornar gatilhos para eventos extraordinários. É preciso ouvir com mais atenção a proverbial voz rouca das ruas.
Precisamos sobretudo de lideranças responsáveis, profundamente comprometidas com a democracia e o diálogo, e dispostas a compreender o tamanho das frustrações que se revelam a cada protesto. Governar sem atenção a elas é a receita de um caminho de muita instabilidade à frente. Ao menos até que um novo ciclo exógeno de bonança se inicie.
Daniela Campello, doutora em ciência política pela Universidade da Califórnia em Los Angeles (UCLA) e professora associada da FGV, é autora de “The Politics of Market Discipline in Latin America".
Cesar Zucco, doutor em ciência política pela UCLA e professor associado da FGV, é coautor de “Partisans, Anti-Partisans and Non-Partisans”.
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