Levantamento da Frente Parlamentar do Empreendedorismo mostra que nos últimos dez anos a Presidência da República perdeu gradualmente protagonismo na aprovação de leis para o Congresso Nacional.

De 2012 para 2022, o percentual de leis aprovadas por iniciativa do Executivo caiu de 56,58% para 29,03%, de acordo com os números levantados pela consultoria Action. Nesse mesmo período, as proposições da Câmara e do Senado que foram transformadas em norma jurídica passaram de 23,68% para 70,97%, explicitando uma transferência do eixo de poder.

De acordo com o consultor João Henrique Hummel, a mudança se deve a alterações no regimento interno que foram, aos poucos, empoderando o Congresso. Mudanças no rito de tramitação de medidas provisórias, por exemplo, esvaziaram em parte o peso da caneta dos presidentes.

Antes uma medida provisória, que tem eficácia imediata a partir do momento da publicação, poderia ser reeditada inúmeras vezes na mesma legislatura se fosse rejeitada ou caducasse. A partir de 2001, a prática foi proibida, restringindo a uma única edição sobre o mesmo assunto na mesma legislatura. Isso passou a exigir mais negociação do presidente com os parlamentares.

Outra mudança significativa foi a criação de uma comissão especial formada por senadores e deputados para analisar a admissibilidade das MPs, por determinação do STF (Supremo Tribunal Federal). O governo, que antes concentrava as negociações com o relator, passou a tratar de imediato já com um colegiado.

Resultado disso é o decréscimo do percentual de MPs na produção total do Congresso. Em 2012, elas representavam 47,37% de todas as normas aprovadas, patamar que caiu para 29,03% em junho de 2022. A exceção aconteceu em 2020, quando a pandemia exigiu ação rápida das autoridades.

Mudanças nas emendas parlamentares também acabaram por tirar do presidente parte de seu poder de barganha. As individuais passaram a ser impositivas na gestão da ex-presidente Dilma Rousseff (PT). No governo do presidente Jair Bolsonaro (PL), foram criadas as de relator, o chamado orçamento secreto, que transferiu para o Parlamento a determinação de como executá-las. Por pouco essas emendas também não se tornaram impositivo na semana passada.

Além disso, em 2013, em uma consulta que envolveu o então presidente do Senado, Renan Calheiros (MDB-AL), o STF liberou o Congresso para analisar os vetos presidenciais na ordem que quisessem. Em 2012, a Corte já havia imposto a análise em no máximo 30 dias, mas em sequência cronológica.

Os impactos são perceptíveis na análise dos primeiros anos de mandato, quando geralmente o chefe do Executivo chega fortalecido pelas urnas.

Em 2015, no primeiro ano do segundo mandato de Dilma, 57,89% das proposições aprovadas vinham do governo federal. Mesmo recém-eleita, ela já vinha fragilizada e sofreu um impeachment no ano seguinte.

Michel Temer (MDB) assumiu na sequência e, considerando seu primeiro ano completo de mandato, 2017, 54,79% das leis aprovadas tiveram origem no Executivo. No governo do presidente Jair Bolsonaro (PL), esse percentual despencou. Mesmo no primeiro ano, as propostas que partiram da sua gestão representaram 38,71% do total.