Na corrida presidencial, Luiz Inácio Lula da Silva (PT) não perde oportunidade de reclamar do aumento da influência do Congresso no Orçamento da União. "Vamos ter que discutir", disse no início do mês. "Quem administra o Orçamento é o governo."
A origem do incômodo está no acordo feito pelo presidente Jair Bolsonaro (PL) com o centrão no segundo ano de seu mandato, quando cedeu à cúpula do Congresso o controle sobre bilhões de reais reservados para emendas que destinam verbas a bases eleitorais dos parlamentares.
O acerto foi a saída encontrada por Bolsonaro para se livrar do risco de impeachment e obter apoio no Congresso, mas esvaziou o poder do Executivo nas barganhas políticas. Mudar isso vai depender do resultado das eleições e de uma nova correlação de forças entre os partidos.
Este é o segundo de uma série de três textos que buscam explicar como as instituições democráticas funcionaram no governo Bolsonaro.
O Congresso pode mexer no Orçamento da União? Sim. Segundo a Constituição, cabe ao governo apresentar todo ano um projeto de lei com sua proposta de Orçamento e cabe ao Congresso examiná-lo. O presidente da República pode vetar as alterações, mas os parlamentares ficam com a palavra final se derrubarem os vetos.
Além de fazer correções e ajustes técnicos, deputados e senadores podem destinar verbas a obras e programas em suas bases eleitorais. Mudanças feitas na Constituição e em normas que regulam o processo orçamentário ampliaram o alcance dessas emendas nos últimos anos.
Esse sistema começou a funcionar com a promulgação da Constituição de 1988. Durante a ditadura militar (1964-1985), o Legislativo não podia fazer nada disso. Com a redemocratização, ele recuperou prerrogativas que a ditadura havia abolido e ganhou novas atribuições.
Que instrumentos os parlamentares têm para influir na aplicação do dinheiro? Na discussão do Orçamento deste ano, cada um dos 513 deputados e 81 senadores teve direito de apresentar 25 emendas individuais, no valor total de R$ 17,6 milhões por congressista. Metade desse dinheiro deve ser destinada à saúde, por determinação constitucional.
A outra metade pode ser alocada por meio de transferências especiais. Apelidadas de emendas Pix pelos políticos, elas permitem acelerar o repasse de verbas para estados e municípios, sem vínculo com projetos específicos, o que dificulta a fiscalização pelos órgãos de controle.
Bancadas estaduais e comissões permanentes também podem apresentar emendas. No orçamento deste ano, foram previstos R$ 213 milhões para cada uma das 27 bancadas. Cada comissão do Congresso pode apresentar oito emendas, restritas à sua área de atuação.
Além disso, o relator-geral do Orçamento no Congresso tem amplos poderes para remanejar despesas. Parte das suas emendas, classificadas com o código RP9, têm sido usadas para atender indicações de aliados da cúpula do Congresso e do governo sem os limites impostos às outras emendas.
O governo é obrigado a executar essas despesas? Grande parte. Mudança feita na Constituição em 2015 tornou as emendas individuais impositivas, obrigando o governo a executá-las. Ele só pode contingenciar os recursos separados para as emendas, adiando seu pagamento, se segurar outras despesas na mesma proporção.
Em 2019, novas mudanças na Constituição tornaram as emendas de bancada impositivas também e estabeleceram a execução das programações orçamentárias como um dever, o que obriga o governo a apresentar justificativas se não cumprir o previsto no Orçamento.
Na prática, isso torna o pagamento das emendas do relator quase incontornável também. Mas nesse caso o governo ainda pode segurar o dinheiro e postergar sua liberação até os últimos meses do ano, ou deixar o desembolso efetivo dos recursos para o exercício seguinte.
No início de julho, dois terços do valor previsto para as emendas no Orçamento deste ano já tinham sido pagos pelo governo, incluindo a quitação de restos a pagar de outros exercícios. Metade do valor reservado para emendas do relator já foi empenhada para pagamento.
Durante a discussão da nova Lei de Diretrizes Orçamentárias, que define parâmetros para o Orçamento de 2023, o senador Marcos do Val (Podemos-ES) propôs tornar as emendas do relator impositivas, mas não houve consenso sobre a mudança e ela foi descartada por ora.
A liberação do dinheiro é usada para barganhas em troca de apoio político? Sim. Ela é a base do acordo feito por Bolsonaro com o centrão. Com Arthur Lira (PP-AL) na presidência da Câmara e Rodrigo Pacheco (PSD-MG) no Senado, o acerto inviabilizou pedidos de impeachment do presidente e garantiu apoio a projetos de interesse do governo.
No comando das duas Casas do Congresso, Lira e Pacheco têm o controle sobre o processo orçamentário, a negociação das indicações para as emendas do relator e a distribuição dos recursos, que tem favorecido parlamentares alinhados com o governo e partidos ligados ao centrão.
"O Legislativo tomou conta da execução orçamentária, reduzindo a discricionariedade do Executivo no manejo das verbas e a dependência que os parlamentares tinham do governo para acessá-las", diz Rodrigo Oliveira de Faria, ex-assessor da Secretaria de Orçamento Federal.
As emendas sempre foram usadas para acertos políticos, premiando parlamentares alinhados com o Palácio do Planalto. Governos anteriores tinham mais força nas negociações porque seu controle sobre a liberação dos recursos era maior, quando as emendas não eram impositivas.
Como os parlamentares conseguiram aumentar tanto seu poder? As mudanças foram feitas aos poucos, primeiramente por meio de leis e normas internas que regulam o processo orçamentário no Congresso, depois com alterações no texto constitucional. Para mudar a Constituição, é necessário o apoio de pelo menos três quintos dos congressistas.
Bolsonaro vetou dispositivos legais que tornavam impositiva a execução das emendas do relator, mas cedeu parcelas significativas do Orçamento para distribuição aos parlamentares e entregou ao centrão o controle de órgãos responsáveis pela realização das despesas.
"Ao lidar com presidentes que estavam ameaçados de perder o cargo, primeiro Dilma Rousseff (PT) e agora Bolsonaro, o Congresso aproveitou para ganhar terreno", diz o cientista político Carlos Pereira, da Fundação Getúlio Vargas (FGV) no Rio. "É improvável que abra mão dos poderes que ganhou."
Essas emendas representam uma fatia relevante do Orçamento? As emendas têm consumido uma parcela crescente dos recursos disponíveis para despesas de caráter discricionário, o que reduz a margem de manobra do governo na gestão do Orçamento e na execução de suas políticas se não houver coordenação com a cúpula do Congresso.
A maior parte das verbas federais é usada para pagar pensões, aposentadorias, salários dos servidores e outros gastos obrigatórios. Somente 8% do Orçamento está separado para despesas discricionárias neste ano, e um quarto desse dinheiro está reservado para os parlamentares.
Há desvios no uso das emendas? Reportagens publicadas pelo jornal O Estado de S. Paulo, pela Folha e por outros veículos apontaram indícios de superfaturamento e outras irregularidades em obras de pavimentação, compras de tratores, construção de escolas e aquisição de kits de robótica para estudantes.
Em junho, a Polícia Federal prendeu o ex-ministro da Educação Milton Ribeiro preventivamente em meio a uma investigação sobre suspeitas de corrupção e tráfico de influência na liberação de verbas do FNDE, fundo gerido pelo centrão e alimentado com recursos de emendas.
Poucas semanas depois, a PF deflagrou uma operação contra uma empresa suspeita de ter participado de fraudes na Codevasf, estatal que também foi entregue ao centrão e repassa recursos das emendas para compra de máquinas e obras de pavimentação em vários estados.
O Supremo Tribunal Federal fez algo para impor maior disciplina às emendas? No ano passado, ao analisar ações apresentadas por três partidos à corte, a ministra Rosa Weber mandou suspender a execução das emendas do relator e só as liberou novamente após o Senado se comprometer com medidas que tornassem o mecanismo mais transparente.
Foi criado um sistema para divulgação dos nomes dos responsáveis pelas indicações acolhidas pelas emendas do relator e outros detalhes, mas ele é imperfeito. Muitos parlamentares deixaram sem resposta pedidos de informação do Senado, ou forneceram dados incompletos.
A falta de transparência dificulta a responsabilização de políticos envolvidos com as emendas quando há comprovação de desvios. Mas ela ajuda a cúpula do Congresso a administrar as demandas dos parlamentares, favorecendo os que se alinharem com seus interesses.
O Tribunal de Contas da União fez algo para controlar o uso desses recursos? Ao aprovar as contas do governo Bolsonaro do ano passado, o órgão de controle alertou para riscos criados pela falta de critério no uso das emendas e pelo descolamento entre essas despesas e o planejamento governamental, mas não tomou medidas para reforçar a fiscalização.
"Os parlamentares ganharam poder para alocar recursos sem ter responsabilidade pelos danos que esses gastos causam à economia", afirma o economista Marcos Mendes, colunista da Folha. "Eles não têm nenhum freio para gastar, porque o ônus continua apenas com o Executivo."
O que o próximo governo poderá fazer para lidar com isso? Vai depender do resultado das eleições presidenciais e da nova composição das bancadas no Congresso. Mesmo Bolsonaro, se for reeleito, poderá negociar outro arranjo se quiser recuperar controle sobre o Orçamento e houver uma nova correlação de forças entre os partidos.
Há propostas para diminuir o peso das emendas do relator, criar critérios para distribuição do dinheiro e ampliar a participação das bancadas. A nova LDO prevê que as prioridades passarão a ser definidas junto com o presidente da Comissão Mista de Orçamento, não só pelo relator.
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