[RESUMO] O Brasil tinha acabado de nascer como nação independente, há 200 anos, quando dom Pedro 1° dissolveu a assembleia encarregada de elaborar nossa primeira Constituição e impôs uma Carta que lhe concedia amplo comando por meio do Poder Moderador. Desde então, a desconfiança na democracia e na capacidade de a sociedade resolver seus problemas alimenta projetos autoritários e a ideia de que instituições, como as Forças Armadas e o STF, devem atuar como árbitro das disputas políticas.
Quando os deputados eleitos para escrever a primeira Constituição brasileira se reuniram na sessão preparatória de 30 de abril de 1823, a tarefa mais delicada na ordem do dia era definir o lugar que seria reservado para dom Pedro 1º na sala das reuniões e a forma como ele deveria se apresentar quando fosse até o local.
O projeto de regimento interno previa que o trono do imperador ficasse em posição elevada, acima do plenário, e deixava a cadeira do presidente da assembleia em um nível inferior. Um deputado de Minas Gerais sugeriu que os dois sentassem no mesmo plano, mas o paulista Antônio Carlos Ribeiro de Andrada Machado e Silva bateu o pé.
"Que paridade há entre o representante hereditário da nação inteira e os representantes temporários?", indagou o parlamentar, irmão do patriarca da Independência, José Bonifácio de Andrada e Silva. "Como se pode sem desvario, perdoe-se-me a expressão, igualar o poder influente, e regulador dos demais Poderes políticos, a um membro de um dos Poderes regulados?"
Aprovada a distinção, passou-se à questão da coroa. A ideia era que o rei só pudesse entrar na sala descoberto. Um deputado do Rio de Janeiro criticou a proposta, mas Antônio Carlos disse que receber dom Pedro com a coroa na cabeça seria criar diferenciação injustificada entre os Poderes. Decidiu-se que um oficial carregaria coroa e cetro e os deixaria ao lado do trono até que ele saísse.
A discussão pode parecer trivial hoje, mas na época tocava no nervo dos problemas com que as elites do novo país se defrontavam. Oito meses após a declaração de Independência e o rompimento com Portugal, era preciso decidir quem governaria o Brasil, quem faria as leis, quem zelaria pela sua aplicação e que limites haveria para cada um desses atores.
O lugar do trono na Assembleia Constituinte era relevante porque, no centro dos debates, estavam o papel que seria desempenhado pelo monarca, o alcance do seu poder e suas responsabilidades. Os dilemas que provocaram esses questionamentos dois séculos atrás importam, já que fazem parte das discussões políticas do país até hoje.
Dom Pedro disse o que pensava pouco depois da Independência, na cerimônia de sua coroação. Ele anunciou que aceitaria governar submetido a regras escritas em uma Constituição, como seus pares na Europa tinham começado a fazer, mas assumiu o compromisso impondo uma condição: ela precisaria ser "digna do Brasil e de mim".
O rei repetiu a fórmula ambígua na abertura dos trabalhos da Constituinte, em maio de 1823, e explicou o que desejava: "Uma Constituição em que os três Poderes sejam bem divididos de forma, que não possam arrogar direitos que lhe não compitam, mas que sejam de tal modo organizados e harmonizados, que se lhes torne impossível, ainda pelo decurso do tempo, fazerem-se inimigos, e cada vez mais concorram de mãos dadas para a felicidade geral do Estado."
A preocupação com o equilíbrio durou pouco, porém. Insatisfeito com o rumo dos debates e o acirramento das disputas políticas no país, dom Pedro dissolveu a Constituinte seis meses após sua instalação, expulsou os irmãos Andrada do país e nomeou uma comissão para fazer o trabalho dos deputados. O texto ficou pronto em um mês e foi publicado em março de 1824, após consulta às câmaras municipais.
A nova Carta definia como chave do sistema político do país o Poder Moderador, a ser exercido exclusivamente pelo monarca, que acumularia a função com a de chefe do Executivo. Além de escolher ministros e comandantes das forças militares, o rei podia dissolver a Câmara dos Deputados e convocar novas eleições quando houvesse um impasse. Também cabia a ele nomear os senadores, vitalícios, a partir de listas tríplices com os mais votados nas províncias.
A novidade era inspirada nas ideias do pensador francês Benjamin Constant, muito influente na época. Mas era também uma deturpação delas, ao concentrar mando excessivo nas mãos do ocupante do trono, desequilibrando sua relação com o Legislativo e o Judiciário. Mesmo assim, as elites políticas a aceitaram como fato consumado.
"Ao fechar a Constituinte, dom Pedro inaugurou o golpe de Estado entre nós", afirma o historiador José Murilo de Carvalho, um dos maiores em atividade no país. "Na situação política delicada em que se achava o Brasil, cuja independência ainda não tinha sido reconhecida por Portugal, houve uma aceitação tácita da nova Constituição."
As elites no poder consideravam o fortalecimento da coroa essencial para assegurar a integridade territorial do Brasil e preservar seus interesses econômicos. Na sua visão, a centralização era o meio de evitar o destino das tumultuadas repúblicas instaladas nos países vizinhos e livrar o Brasil dos fantasmas da anarquia e da revolução.
Os que discordassem, como os republicanos de Pernambuco que lideraram a Confederação do Equador poucos meses após a outorga da Carta de 1824, podiam contar com o pior. As tropas imperiais esmagaram a revolta, e 31 rebeldes foram condenados à morte após processos sumários, entre eles Frei Caneca.
Dom Pedro governou despoticamente. Vivia às turras com o Parlamento e trocou o ministério dez vezes em nove anos de reinado. "Se evidenciava uma contradição intrínseca entre o príncipe que se pretendia liberal e um príncipe extremamente cioso do seu poder e das prerrogativas do cargo", escreveu a historiadora Isabel Lustosa, autora de uma de suas biografias.
Houve eleições para a Câmara e o Senado no fim de 1824, mas a nova Assembleia Geral só se reuniu um ano e meio depois. Em 1831, com a oposição liberal crescendo na Câmara e conspirando para mudar o regime político, dom Pedro abdicou do trono em favor do filho e foi embora para Portugal. Ele morreu em 1834.
Os regentes nomeados pela Assembleia Geral para conduzir o governo até que dom Pedro 2º completasse 18 anos pensaram em extinguir o Poder Moderador, mas a ideia não prosperou. Em 1840, quando a instabilidade nas províncias levou a Câmara a antecipar a maioridade do novo imperador, seus poderes estavam intactos.
Dom Pedro 2º tinha 14 anos quando assumiu o trono. Diferente do pai, ele procurou exercer o Poder Moderador como uma espécie de árbitro do jogo político, promovendo a alternância entre liberais e conservadores no seu gabinete e impedindo que um partido aniquilasse o outro distribuindo cargos e manipulando eleições.
Houve 37 gabinetes durante o Segundo Reinado, que durou 49 anos. Na média, cada ministério ficou pouco mais de um ano no poder. Segundo um estudo do cientista político Sérgio Eduardo Ferraz, a interferência da Coroa só foi decisiva em 10 trocas de gabinete. Na maioria dos casos em que houve rotatividade entre os partidos, dom Pedro agiu em sintonia com a maioria na Câmara.
O arranjo parecia acomodar os interesses de todos e dava legitimidade à monarquia como sistema de governo, mas o regime era marcado por tensões e contradições. A Constituição dizia que o imperador não podia ser legalmente responsabilizado por seus atos, embora fosse também o chefe do Executivo e pudesse nomear e demitir ministros.
O sistema lembrava o parlamentarismo britânico, mas os críticos diziam que a concentração de poderes nas mãos do monarca e no seu gabinete impedia a livre competição entre os partidos, enfraquecendo o modelo representativo. Embora houvesse eleições regulares, a influência do governo era grande, e a fraude, costumeira.
Em 1872, havia 1,1 milhão de cidadãos aptos a votar no Brasil, o equivalente a 13% da população livre. As estatísticas da época não permitem saber quantos efetivamente participavam do processo eleitoral. Homens com pelo menos 25 anos e comprovação de renda podiam votar.
Mulheres e escravizados não tinham direito a voto. Uma reforma aprovada no fim do Segundo Reinado restringiu ainda mais a participação, aumentando a exigência de renda e excluindo os analfabetos. Em 1882, havia somente 143 mil cidadãos aptos a votar, de acordo com dados reunidos pelo cientista político Jairo Nicolau.
O próprio dom Pedro 2º, que tinha simpatia pelas ideias republicanas e pouco apego às pompas da Coroa, expressava suas dúvidas em cartas e diários. Perto do fim do reinado, ao instruir dois diplomatas enviados a uma conferência nos Estados Unidos, ele sugeriu que dessem atenção ao papel do Judiciário no modelo americano.
"Creio que nas funções da Corte Suprema está o segredo do bom funcionamento da Constituição norte-americana", disse, segundo as notas que um dos diplomatas deixou. "Entre nós as coisas não vão bem, e parece-me que se pudéssemos criar aqui um tribunal igual ao norte-americano, e transferir para ele as atribuições do Poder Moderador da nossa Constituição, ficaria esta melhor."
Se o imperador tinha algum plano em mente, jamais se soube. Em novembro de 1889, quatro meses depois dessa conversa, um golpe republicano derrubou a Monarquia e mudou o regime político do país na marra. Deposto, dom Pedro foi mandado com a família para o exílio na Europa. Ele morreu dois anos depois, em Paris.
Após a Proclamação da República, o governo provisório liderado pelo marechal Manuel Deodoro da Fonseca decretou que o país passaria a ser organizado como uma República federativa, com estados autônomos no lugar das antigas províncias, e anunciou a convocação de eleições para formação de um Congresso Constituinte.
Promulgada em 1891, a nova Constituição aboliu o Poder Moderador, instituiu o presidencialismo como sistema de governo e dividiu as funções do Estado entre os três Poderes que funcionam até hoje. Caberia ao Judiciário não só aplicar as leis, mas anular as que julgasse em desacordo com a Constituição, em um processo de revisão que dava ao Supremo Tribunal Federal a última palavra.
As boas intenções republicanas, contudo, foram logo postas de lado. Primeiro presidente a assumir o cargo após a promulgação da Carta, Deodoro fechou o Congresso e usou as novas prerrogativas da função para decretar estado de sítio, suspendendo direitos e garantias constitucionais. Poucos dias após o novo golpe, renunciou e deixou a política.
Seu sucessor, o marechal Floriano Peixoto, reabriu o Parlamento, mas logo recorreu também a medidas excepcionais para conter opositores. Quando o jurista Rui Barbosa foi ao STF pedir habeas corpus para os presos, Floriano ameaçou prender os juízes, e o tribunal cedeu. Somente um dos ministros da corte votou a favor dos presos.
O recurso ao estado de sítio tornou-se habitual. Conforme um levantamento do historiador Antonio Gasparetto Júnior, os presidentes da Primeira República decretaram a medida 44 vezes entre 1891 e 1930. Nos casos que julgou, o Supremo raramente impôs limites às ações repressivas adotadas pelo Executivo na vigência dos decretos.
Como o cientista político Christian Lynch observa em um trabalho recente sobre o período, as oligarquias que davam as cartas no regime não abriam mão dos seus poderes e tampouco aceitavam que o Judiciário interferisse nos assuntos mais caros para os políticos —o estado de sítio, a possibilidade de intervenção federal nos estados e o controle do processo eleitoral.
"Embora ao Judiciário coubesse o papel de intérprete máximo da Constituição, ele ficava proibido de julgar o mérito de questões políticas, cuja característica estava no exercício, por parte dos congressistas e do presidente, de competência discricionária", escreveu Lynch em seu estudo.
Com a chegada do paulista Manoel Ferraz de Campos Salles à Presidência, coube ao presidente pacificar as disputas firmando um pacto com os governos locais. A chamada política dos governadores garantiu autonomia aos estados e apoio parlamentar ao governo federal por décadas, reduzindo o espaço para intervenção dos juízes.
Os conchavos das oligarquias não impediram a emergência de novos atores, porém. Os que fizeram mais barulho foram os militares, com a sucessão de rebeliões lideradas por tenentes do Exército nos anos 1920. A agitação abriu caminho para a derrubada da velha ordem e um maior envolvimento das Forças Armadas com a política.
Após a Revolução de 1930 e a tomada do poder por Getúlio Vargas, uma nova Constituinte foi convocada, e o debate sobre o sistema político ressurgiu. Houve quem defendesse a volta do Poder Moderador, agora nas mãos do presidente da República, e quem sugerisse atribuir a função ao STF. As duas propostas foram descartadas.
Promulgada em 1934, a nova Constituição ampliou direitos, instituindo o voto secreto e garantindo a participação das mulheres nas eleições, mas teve vida curta. Em 1937, Vargas revogou-a, fechou o Congresso, extinguiu os partidos políticos e outorgou outra Constituição, fundando o Estado Novo. Os militares ficaram ao seu lado, e o ditador governou como bem entendeu durante oito anos.
Nasceu nesse período a ideia de que caberia às Forças Armadas um papel de tutela do sistema político, como se as prerrogativas do Poder Moderador abolido com a Monarquia tivessem sido transferidas para os militares e lhes permitissem interferir quando os civis não se entendessem e a estabilidade do país parecesse ameaçada.
Sustentada por uma nova doutrina de segurança nacional, essa concepção autoritária foi usada pelas Forças Armadas para justificar várias intervenções nas décadas seguintes —da deposição do próprio Vargas em 1945 até o golpe de 1964, que instalou os generais no centro do poder e inaugurou uma ditadura que só acabou 21 anos depois.
A ideia de que caberia aos militares exercer esse papel continuou presente nos debates políticos do país mesmo após a redemocratização. Ela ganhou fôlego com a inserção de um dispositivo ambíguo na Constituição de 1988 e, nos últimos anos, passou a ser defendida nas ruas por radicais, que encontraram em Jair Bolsonaro um porta-voz.
O artigo 142 da Carta diz que as Forças Armadas "destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos Poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem". O texto justificou a participação dos militares em várias ações na área de segurança pública, e os intervencionistas acham que também permitiria sua atuação em casos de conflito entre os Poderes.
Cinco dos atuais integrantes do Supremo Tribunal Federal se manifestaram sobre o assunto nos últimos anos, e todos consideraram equivocada essa interpretação. Para um deles, o ministro Luís Roberto Barroso, ela não passa de "terraplanismo constitucional". Ainda assim, Bolsonaro e muitos de seus seguidores insistem em bater nessa tecla.
No ano passado, o presidente fez isso mais uma vez ao discursar para oficiais em uma cerimônia no Palácio do Planalto: "Nas mãos das Forças Armadas, o Poder Moderador", disse. "Nas mãos das Forças Armadas, a certeza da garantia da nossa liberdade, da nossa democracia, e o apoio total às decisões do presidente para o bem da nação".
Para os estudiosos, a confusão é mais que resultado da evolução histórica do país. "Ela é o reflexo de uma profunda desconfiança que as elites políticas sempre tiveram na capacidade das instituições democráticas de resolver problemas e solucionar conflitos", diz Oscar Vilhena Vieira, professor de direito da Fundação Getúlio Vargas e colunista da Folha.
Ao reforçar o sistema de pesos e contrapesos que busca o equilíbrio entre os Poderes nos regimes democráticos, a Constituição de 1988 abriu caminho também para maior ativismo do Judiciário, fortalecendo o STF e criando novos mecanismos para o controle da constitucionalidade dos atos do Executivo e das leis aprovadas pelo Congresso.
O resultado foi uma grande concentração de poderes nas mãos dos 11 integrantes do Supremo. Eles também adquiriram instrumentos para impor decisões a juízes de instâncias inferiores e assumiram papel central nas disputas políticas ao exercer suas atribuições como foro especial para julgamento de crimes atribuídos ao presidente, a congressistas e a outras autoridades.
Para Vilhena, o fortalecimento do STF levou os ministros que o compõem a exercer uma espécie de função moderadora em vários momentos, como se viu na pandemia de Covid-19, quando a corte barrou investidas de Bolsonaro contra medidas necessárias para conter a doença e garantiu a autonomia de estados e municípios na linha de frente do combate ao coronavírus.
Mas o confronto com Bolsonaro, que ataca os integrantes do Supremo constantemente e até ameaçou desobedecer suas decisões no ano passado, também impôs desgaste à autoridade do tribunal. "O envolvimento dos ministros em debates públicos, em entrevistas e até em discussões com o chefe do Executivo mina sua respeitabilidade", nota José Murilo de Carvalho.
Para Emílio Peluso Neder Meyer, professor de direito constitucional da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais), não há nada no texto da Constituição que atribua às Forças Armadas ou ao Supremo a função de árbitro das disputas políticas. "Nem militares nem juízes têm legitimidade para exercer um papel moderador no nosso sistema", diz.
Mudar esse entendimento dependeria de uma revisão das regras inscritas na Constituição e das atribuições de cada Poder, em busca de um desenho mais equilibrado. Como se sabe desde os tempos de dom Pedro 1º, trata-se de uma conversa complicada. O mais difícil seria convencer qualquer um dos atores envolvidos a abrir mão do seu lugar no palco.
TEXTO INTEGRA SÉRIE FRENTE E VERSO
Este texto é a quarta publicação da série Frente e Verso, que pretende discutir erros e acertos na trajetória do país ao longo de seus 200 anos de independência, assim como indicar as perspectivas de futuro. O primeiro texto, em abril, tinha como tema a economia do país. O segundo, em maio, versava sobre o meio ambiente. O terceiro, em julho, tratava da educação.
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